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Gastbeitrag | Bürgerhaushalte zwischen Politik und Spielwiese

von Hilmar Sturm und Benno Trütken

Wenn Bürger sich beteiligen oder beteiligt werden, fragen sie immer öfter: Was wird denn daraus? Oder sie sagen gleich mit skeptischem Blick: Ich mache mit, aber ich glaube nicht, dass wir da viel bewegen. Damit sprechen sie eine Frage an, die auch in einer Arbeitsgruppe der Internationalen Bürgerhaushalt-Tagung von InWent und bpb im Januar 2010 in Berlin diskutiert worden ist: Wie politisch ist der Bürgerhaushalt? Mit anderen Worten: Werden die Bürgerinnen und Bürger an wirklich relevanten Entscheidungen beteiligt?

Damit soll nicht behauptet werden, dass es das Ziel jedes Bürgerhaushaltes sein müsste, dass die Beteiligten »richtig politisch« mitreden. Dennoch wird zu manchem Bürgerhaushalts-Verfahren gefragt werden, ob sie eher als »Spielwiese« oder Ablenkung von den »eigentlichen« haushaltspolitischen Fragen eingesetzt werden. Entsprechende Fragen werden immer häufiger auch von Journalisten gestellt.

Stärken Bürgerhaushalte politisches Interesse und Systemvertrauen?
Erfreulich viele Kommunen arbeiten mit Bürgerhaushaltsverfahren. Die Beteiligten haben das gute und berechtigte Gefühl, ihre bürgerliche Pflicht getan zu haben; Politik und Verwaltung dürfen sich mit Recht für besonders offen und demokratisch halten. Aber gleichzeitig schrumpfen die Mitgliederzahlen von Parteien, haben sie oft Schwierigkeiten, ihre kommunalen Kandidatenlisten zu füllen, sinken die Wahlbeteiligungen und sinkt das Vertrauen in Parteien und Politiker immer weiter auf einen erschreckend niedrigen Stand. »Unpolitische« Bürgerhaushalts-Verfahren könnten diese Tendenzen verstärken, indem sie zum einen vom Kern der Politik ablenken (und dieser Kern ist im ganzen Haushaltsplan in Zahlen ausgedrückt und entschieden), und zum anderen indem sie ein Signal senden, dass Politik und Verwaltung über das »Eingemachte«, das große Ganze lieber selbst entscheiden. Wäre es ein Wunder, wenn auch interessierte Menschen sich abwendeten?

Bürgerhaushalte mit politischem Anspruch
Was heißt »politisch« oder »unpolitisch« (weniger politisch)? Politisch kann man einen Bürgerhaushalt dann nennen, wenn:

 – die Bürger Prioritäten für einen relevanten Teil oder für das Ganze des Kommunalbudgets setzen können (Haushaltsrelevanz) – und nicht nur über eine mehr oder weniger kleine »freie Spitze« mitbestimmen dürfen oder Anregungen zu einzelnen Posten vorbringen, was letztlich als unpolitisch zu bezeichnen ist;

 – die Prioritäten, Vorschläge und Empfehlungen der Bürger zumindest beantwortet, möglicherweise sogar weitgehend verwirklicht werden (Wirksamkeit und Reaktion) – wohlgemerkt: die Entscheidung bleibt beim verfassungs‑ und gesetzmäßig dazu bestellten Gemeinde‑ oder Stadtrat –, eher unpolitisch wären also Verfahren, bei denen Bürgervoten gesammelt, aber nicht systematisch beantwortet oder berücksichtigt werden;

 – Vorschläge diskutiert und systematisch gewichtet oder zur Abstimmung gestellt werden (Entscheidungscharakter) – unpolitischer sind Verfahren, bei denen Vorschläge eher gesammelt werden (»Vorschlagswesen«);

 – die Beteiligten, vor allem die Abstimmenden, eine angemessene Form der demokratischen Legitimation besitzen (etwa durch repräsentative Auswahl, beispielsweise durch Zufallsverfahren, oder als Vertreter bestimmter, möglicherweise bisher unterrepräsentierter Gruppen wie Minderheiten, oder auch in anderer Form – eher unpolitisch sind Verfahren nach dem Prinzip der Selbstauswahl (»wer möchte, macht mit«) oder bei denen es egal ist, wer teilnimmt, oder solche, an denen hauptsächlich Aktivbürger/innen mitwirken;

 – die Bürgerinnen und Bürger einen möglichst guten Durchblick bekommen, das heißt Informationen über den ganzen Haushaltsplan und auch über mittel‑ bis langfristige Pläne und Schätzungen (Transparenz) – eher unpolitisch wären daher Verfahren, bei denen vorwiegend zu einzelnen Haushaltsteilen informiert wird oder nur über ein Jahr und die Bürger/innen sich nur zu einzelnen Projekten oder einem kleineren freien Betrag Gedanken machen;

 – die Bürger/innen zumindest auch Sparentscheidungen mitzutreffen oder vorzubereiten haben, vielleicht sogar ohne Ausgabenspielraum (Realismus und Richtung) – eher unpolitisch sind Verfahren einzustufen, bei denen die Bürger/innen vom Sparzwang weitgehend unbehelligt bleiben.

Selbstverständlich sind diese Kriterien oder Indikatoren nicht abschließend gemeint. Wenn man ganz grob eine Unterscheidung zwischen eher politischen und eher apolitischen Verfahren treffen will, dann müssen nicht alle Eigenschaften zutreffen, damit ein Verfahren eingeordnet werden kann. Es lassen sich für alle Ausprägungen Beispiele in der Praxis finden. Zu den eher unpolitischen Bürgerhaushalten zählen auch diejenigen, bei denen sich die Beteiligung weitgehend auf die Information der Bürger beschränkt. Selbstverständlich tragen sie den Keim der Politisierung der Bürgerschaft in sich. Jedoch zeigen manche Erfahrungen, dass über ein »Vorschlagswesen« nicht hinausgekommen wird.

Spielwiesen oder Sparen als realistische Politik?
Gerade die Spar-Frage wird die Kommunen (und nicht nur sie) in den nächsten Jahren intensiv beschäftigen, und hier bietet der Bürgerhaushalt ein großes Potential: weil (a) die Bürger zum Sparen, also auch zum Verzichten grundsätzlich bereit sind, (b) nur sie selbst wissen, worauf konkret sie am ehesten zu verzichten bereit sind, und (ⅽ) bei guten Verfahren eine zusätzliche Legitimationsbasis für Sparmaßnahmen bieten, womit sie (ⅾ) die öffentliche Akzeptanz für harte Maßnahmen erleichtern. Wird also im Bürgerhaushalt eher gespart oder eher ausgegeben? Wenn es nur oder vor allem ums Ausgeben geht: Weckt und nährt man damit nicht Illusionen bei den Bürger/innen? Oder schleicht sich bei ihnen vielleicht sogar das Gefühl ein, es sei genügend Geld da, nur ihrer Kenntnis und ihrer Mitentscheidung entzogen?

Beispiele
Der klassische Bürgerhaushalt in Porto Alegre bedeutet vor allem: Bisher benachteiligte Gruppen in den Stadtteilen Porto Alegres melden ihre Bedürfnisse und Prioritäten an; entschieden wird in einem stadtweiten Austausch. Hier hat der Bürgerhaushalt von Beginn an einen halb politischen Charakter. Er kann und sollte immer politischer werden und damit die Menschen wieder näher an die Politik, an ihr Gemeinwesen, heranführen.

Nun nach Deutschland.
»Solingen spart« heißt das Bürgerhaushaltsverfahren in der Stadt in Nordrhein-Westfalen. Ziel war hier nicht die Priorisierung von Ausgaben, sondern von Sparvorschlägen – ein realistischer politischer Ansatz. Dennoch ist das Verfahren als eher unpolitisch einzustufen, denn die »Produktkritik« wurde von der Stadtverwaltung vorgenommen. Zudem wurde die strategische Ausrichtung »in drei strategischen Workshops des Verwaltungsvorstands, der städtischen Führungskräfte und der Ratsfraktionen« erarbeitet. Für die Bürgerinnen und Bürger blieb letztlich ein erweitertes Vorschlagswesen, wenig Einblick in und Mitentscheidung über Grundsatzfragen. Nur registrierte Bürger/innen konnten auch von der Verwaltung gemachte Vorschläge bewerten. Es wurden Teilnehmerdaten veröffentlicht und damit Transparenz über deren Repräsentativität hergestellt. Es zeigt sich, dass Männer etwas überrepräsentiert sind; Personen mit Hochschulabschluss machen einen relativ großen Anteil aus. Dennoch wurden auch Menschen mit Hauptschulabschluss erreicht. Soweit zu einer ersten Einordnung des Solinger Verfahrens. Ähnlich ist »Essen kriegt die Kurve« mit Bürgerhaushalt-Hilfe einzuordnen. Auch in Essen können die Bürger/innen einerseits Sparvorschläge von der Verwaltung bewerten und andererseits eigene vorbringen und diskutieren, ebenfalls online. (Die Selektivität von Online-Beteiligungen soll hier nicht diskutiert werden; sie ist aber auch für die Frage, wie politisch ein Bürgerhaushalt ist, relevant.)

Fazit
Bürgerhaushalte bewegen etwas – mal mehr, mal weniger. Es könnte mehr sein, wenn sie noch politischer würden, das heißt noch mehr Einfluss auf den politischen Rahmen hätten, auf die strategische Ausrichtung des Produkthaushaltes und darüber hinaus. Damit kommen wir aber gleich zur nächsten Herausforderung.

Wichtige Entscheidungen fallen nicht in der Kommune
Wenn die Kommunen kaum eigene Steuern haben, und wenn über große Teile der Ausgaben und Einnahmen in Landtagen und Bundestag beschlossen wird, müsste ein politischer Bürgerhaushalt auch diese Fragen behandeln: die Frage nach der föderalen Finanzverfassung. Ideen hierzu sind vorhanden, müssen aber an anderer Stelle diskutiert werden.

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Mittwoch, 26.5.2010 von Redaktion

Tags: gastbeitrag | Serie

Gastbeitrag | Der Bürgerhaushalt in Rosario. Ein Beitrag zur Demokratisierung der lokalen Ebene

von Eva Roeder

Zusammenfassung der gleichnamigen Publikation

Auch wenn der Bürgerhaushalt ursprünglich aus der brasilianischen Stadt Porto Alegre stammt, liegen zu seiner Ausprägung in anderen lateinamerikanischen Staaten zumindest in deutscher Sprache nur wenige Untersuchungen vor. Dabei implementierte auch die argentinische Stadt Rosario (ca. 1 Mio. Einwohner) den Bürgerhaushalt (Presupuesto Participativo – PP) im Jahr 2002 als erste Stadt des Landes und konnte ähnlich wie Porto Alegre internationale Aufmerksamkeit als Beispiel für eine gute Regierungsführung auf sich ziehen. Die Studie beleuchtet detailliert die Erfahrungen in Rosario und leistet damit einen wichtigen Beitrag zur vergleichenden Analyse in der Bürgerhaushaltsforschung. Besonders hervorzuheben sind neben den Lernerfahrungen der Bürger-Delegierten auch der Jugend-Bürgerhaushalt und der spezifische Gender-Ansatz.

Argentinien kehrte im Jahr 1983 zur Demokratie zurück. Bis heute wird diese jedoch von einem hohen Maß an Klientelismus und Korruption untergraben und weist Probleme in Bereichen der Rechtsstaatlichkeit und Responsivität auf. Die erschwerte Ausübung des Bürgerstatus wird durch die soziale Exklusion großer Bevölkerungsteile bzw. stark ausgeprägte sozialer Ungleichheit erheblich verstärkt. Die Bevölkerung reagiert mit dem Rückzug ins Private und auch die Zivilgesellschaft versteht sich bis heute überwiegend als Gegenpol zum Staat. Es besteht demnach die Herausforderung, nicht nur die demokratischen Institutionen zu stärken, sondern auch die substantielle und sozietale Dimensionen einer Demokratie (Chancengleichheit und Werteinstellungen).

Lokale Demokratie stärken
Die lokale Ebene bietet in diesem Zusammenhang einen geeigneten Ansatzpunkt; hier wird Politik für die BürgerInnen greif‑ und erfahrbar. An dieser Stelle setzt auch der Bürgerhaushalt an, welcher als ein deliberatives, kooperatives Beteiligungsverfahren charakterisiert wird, das auf den Prinzipien der partizipativen Demokratietheorie basiert. Im Fokus steht dabei die Wechselwirkung zwischen repräsentativer und direkter Demokratie. Es wird im ersten Schritt die These aufgestellt, dass der Bürgerhaushalt die lokale Demokratie stärken kann und die Herausbildung einer Bürgergesellschaft fördert. Zweitens gehört zu den zentralen Erkenntnissen der Studie, dass der Bürgerhaushalt nicht isoliert betrachtet werden kann. Nur durch seine Einbettung in einen umfassenden Öffnungs‑ und Transformationsprozess der lokalen Demokratie kann er seine volle Wirksamkeit entfalten. Umgekehrt bietet der Bürgerhaushalt den Raum, die korrespondierenden Programme und Regierungsinstrumente in sich aufzunehmen und dadurch zu stärken.

Die erfolgreiche und effektive Umsetzung des Bürgerhaushaltes hängt von unterschiedlichen Einflussfaktoren ab. Im Hinblick auf den Entstehungskontext und die äußeren Rahmenbedingungen wirken Faktoren wie der relativ hohe Dezentralisierungsgrad des politischen Systems sowie die Machtkonstellation der (zivil‑)gesellschaftlichen und politischen Akteure. Die Stadt wird seit dem Jahr 1989 von der sozialistischen Partei (Partido Socialista – PS) regiert, welche die Prinzipien der partizipativen Demokratietheorie in ihr Parteiprogramm integriert. Im argentinischen Parteiensystem spielt sie jedoch eine untergeordnete bzw. oppositionelle Rolle. Die schwere Wirtschaftskrise in Argentinien im Jahr 2001 bewirkte die völlige Diskreditierung der politischen Eliten durch die Bevölkerung. In Verbindung mit der geschwächten Opposition eröffnete sich ein Handlungsfenster für die PS, das letztendlich zur Implementierung des Bürgerhaushaltes führte. Schon in den vorangegangenen Jahren leitete die PS eine Verwaltungsmodernisierung (bzw. Dekonzentration) ein, erstellte ein städtisches Leitbild und wandte weitere Methoden für eine bürgernahe Politik an. Die korrespondierende Stadtplanung und Regierungsprogramme zeugen insofern von der Einleitung eines umfassenden Transformationsprozesses der lokalen Demokratie.

Institutionelles Design
Der Bürgerhaushalt von Rosario orientiert sich am Modell von Porto Alegre. Basierend auf einem Analyserahmen von Yves Cabannes wird das institutionelle Design des Bürgerhaushaltes hinsichtlich seiner finanziellen, partizipativen, legalen und territorialen Dimension bzw. Reichweite untersucht. Bei den Stadtteilversammlungen in den sechs Distrikten der Stadt werden Ideen gesammelt und Bürger-Delegierte gewählt. Diese bilden anschließend den Beteiligungsrat des Distriktes und erarbeiten in enger Zusammenarbeit mit der Verwaltung die Projektvorschläge. An dieser Stelle finden tiefgehende deliberative Austauschprozesse statt. Die Projektvorschläge werden anschließend der gesamten Bevölkerung zur Wahl gestellt und verbindlich umgesetzt. Das elektronische Votum erlaubt es, die Bürger mit innovativen Regierungsinstrumenten vertraut zu machen. Durch das hohe Maß an Verbindlichkeit und Entscheidungskompetenz führte der Bürgerhaushalt in Rosario zu einem umfassenden Machttransfer. Verbesserungsmöglichkeiten bestehen dagegen bei der Kontroll-Instanz, der interdistriktalen Zusammenarbeit für gesamtstädtische Angelegenheiten, der finanziellen Umverteilung (bisher ist kein Umverteilungsschlüssel für benachteiligte Stadtviertel vorgesehen) und hinsichtlich ergänzenden Partizipationskanälen für zivilgesellschaftliche Organisationen.

Josh Lerner und Daniel Schugurensky untersuchten im Rahmen einer Studie die Lernerfahrungen der Bürgerdelegierten. In allen vier Kategorien (Wissen, Fähigkeiten, Meinung und Praxis) konnten positive Veränderungen nachgewiesen werden, wobei die stärksten im Bereich Wissen anzusiedeln sind (z.B. lokale Vernetzung, Abläufe und Verantwortlichkeiten innerhalb der Stadtverwaltung oder der Haushaltsplanung). Es zeigt sich, dass die Delegierten ein bedeutsames empowerment und wichtige Lernerfahrungen erfuhren, die den Weg für eine entstehende Bürgergesellschaft bereiten. Der Bürgerhaushalt stärkt insofern die sozietale Dimension der Demokratie und das Sozialkapital.

Gender Mainstreaming
Die substantielle Dimension der Demokratie wird durch die spezielle Förderung von Frauen und Jugendlichen gestärkt. Die Programme zielen auf die politische und soziale Inklusion dieser Gruppen. Im Rahmen des Gender Mainstreaming werden die Bürger für bestehende Geschlechterverhältnisse sensibilisiert und befähigt, so dass auch im Hinblick auf die Haushaltsausgaben mehr Geschlechtergerechtigkeit entwickelt werden kann (Gender Budgeting). Im Plan der Chancengleichheit und Gleichbehandlung von Männer und Frauen (PIO) wurde festgelegt, dass 50 % der gewählten Bürger-Delegierten weiblich sein müssen, Spielecken und Kinderbetreuung während den Sitzungen zur Verfügung gestellt werden, eine nicht-diskriminierende Sprache verwendet sowie das Programm Bürgerhaushalt und aktive Bürgerschaft der Frau umgesetzt wird. Im letztgenannten Programm werden verschiedene Workshops angeboten, an denen inzwischen auch männliche Delegierte teilnehmen, da auch sie die Geschlechterverhältnisse reproduzieren. Im Zeitverlauf konnten positive Auswirkungen verzeichnet werden: In den Jahren 2006 und 2007 nahmen mehr Frauen als Männer am PP teil. Weiterhin wurden vermehrt Projekte mit Gender-Komponente vorgeschlagen und gewählt, was sich positiv auf die Geschlechtergerechtigkeit des finanziellen Haushaltes auswirkt. Dieser Erfolg ist nicht nur der politischen Entscheidung zu verdanken, Gender Mainstreaming querschnittsmäßig in Politik und Verwaltung zu verankern, sondern auch der aktiven Teilnahme an internationalen Netzwerken und Programmen mit entsprechenden technischen und finanziellen Ressourcen.

Jugendbürgerhaushalt
Der Jugendbürgerhaushalt (PP Joven) stellt ein weiteres innovatives Element dar. Er richtet sich an Jugendliche zwischen 13 und 18 Jahren und wird seit 2005 unter der Leitung des städtischen Jugendzentrums (Centro de Juventud) durchgeführt. Auch wenn die Methodik speziell an die Jugendlichen angepasst wurde, gleichen Aufbau und Ablauf dem ‚großem’ Bürgerhaushalt. Mit der frühzeitigen Befähigung zur Ausübung des Bürgerstatus zielt er auf die politische und soziale Inklusion der Jugendlichen und leistet so einen wichtigen Beitrag für ein zukunftsfähiges, stabiles und demokratisches Gemeinwesen. Auch die Erwachsenen werden stärker für die Bedürfnisse der Jugend sensibilisiert und von der freien und kreativen Denkweise der Jugendlichen inspiriert. Durch den erhöhten Kommunikationsfluss kann die Stadtverwaltung adäquate Maßnahmen (z.B. Prävention) gezielter einsetzen und die Beziehung zu den zivilgesellschaftlichen Jugendorganisationen stärken. Die Einbindung der Schulen nimmt eine wichtige Rolle bei der Umsetzung des Verfahrens ein. Der Jugend-Integrationsplan – Rosario 100 % jugendlich (Plan Integral de Juventud – Rosario 100 % Joven) bildet seit 2009 das Fundament der städtischen Jugendpolitik und steht in enger Verbindung mit dem PP Joven. Der Bürgerhaushalt verdeutlicht insofern seine Adaptions‑ und Wandelfähigkeit hinsichtlich stadtübergreifender Politikinhalte.

Der Bürgerhaushalt von Rosario verdeutlicht sowohl Potenziale als auch Herausforderungen des Verfahrens. Viele der herausgearbeiteten Voraussetzungen, Einflussfaktoren, Grenzen und Erfolge lassen sich auch auf andere Beispiele übertragen. Die Studie schließt mit dem Fazit, dass kooperative Beteiligungsinstrumente wie der Bürgerhaushalt stets als positive Bereicherung für die repräsentative Demokratie betrachtet und in Zukunft noch verfeinert und vertieft werden sollten.

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Freitag, 21.5.2010 von Redaktion

Tags: gastbeitrag | Internationale Beispiele | Serie

Gastbeitrag | Wird direkte Demokratie entscheidend für die Etablierung von Bürgerhaushalten sein?

von Carsten Herzberg

Es ist ein Tabu. Als man vor zehn Jahren die ersten Bürgerhaushalte in Deutschland einführte, wurde immer wieder betont, dass es nicht darum ginge, dass Bürgerinnen und Bürger anstelle des Rates entscheiden. Daran hat sich bis heute im Prinzip nichts geändert, und dennoch muss die Frage der Übertragung von Entscheidungskompetenz neu gestellt werden. In diesem Beitrag wird sogar behauptet, dass es von ihr abhängen wird, ob Bürgerhaushalte nur eine Modeerscheinung sind oder sich langfristig etablieren können. Denn neben all den positiven Meldungen wird vor allem eins deutlich: Es gibt eine hohe „Abbrecherquote“, über die Absichtserklärungen zur Einführung neuer Bürgerhaushalte nur wenig hinweg täuschen können. Warum also gibt es so wenig Kontinuität? Fühlt man sich mit den Bürgerhaushalten doch unwohler, als man offiziell zugibt?

Drei Ansätze
Um die Wechselhaftigkeit der hiesigen Beispiele zu verstehen, ist zunächst nach ihrem Charakter und ihren Problemen zu fragen. Hierbei kann von drei Ansätzen ausgegangen werden, die in der Praxis gern kombiniert werden. Im ersten geht es darum, dass in Bürgerhaushalten eine Bewertung von öffentlichen Dienstleistungen vorgenommen wird. Demzufolge haben erste Beispiele wie Rheinstetten, Hilden und Groß-Umstadt vor allem Anregungen gesammelt wie Bibliotheken, Kindertagesstätten, Schwimmbäder, Bürgerbüros etc. verbessert werden könnten. Darin liegt der originelle Beitrag der deutschen Beispiele zur internationalen Diskussion: Durch das Feedback von Bürgerinnen und Bürgern sollen öffentliche Dienstleistungen den Bedürfnissen angepasst werden. Denn schließlich gab es nichts zu verteilen. Die Bürgerhaushalte sind im Kontext einer weiterhin anhaltenden schwierigen Finanzsituation entstanden. Aus diesem Grund widmet man sich wie in keinem anderen Land in Europa der Erläuterung von Haushaltsdaten,, woraus sich der Ansatz „Haushaltsausgleich“ ableiten lässt.

Durch verschiedene Stellschrauben (Kürzungen von Dienstleistungen, Erhöhung von Steuern, Entnahme aus der Rücklage etc.) konnten im Jahr 2002 Bürgerinnen und Bürger in Emsdetten ihre eigene Strategie zusammenstellen. Später wurden für diesen Ansatz Haushaltsrechner im Internet bereitgestellt (Hamburg, Köln, Leipzig etc.), mit denen es möglich war, Beträge zwischen Haushaltskapiteln zu verschieben. Ein anderer Trend liegt in der Stärkung der Quartiersebene: Wenn es früher nur ein zentrales Bürgerforum gab, so gibt es heute dezentrale Veranstaltungen, auf denen Bürgerinnen und Bürger mit Mitarbeiter/-innen der Verwaltung Probleme des Quartiers diskutieren. Zu den jüngsten Entwicklungen zählt, dass (kleine) Bürgerfonds zur Verfügung gestellt werden, was in Lichtenberg dieses Jahr erstmalig geschieht und in Potsdam zumindest diskutiert wird. Ein bemerkenswerter Schritt, der in Zukunft an Bedeutung gewinnen könnte, wenn man sich die Wirkungen der bisherigen Beispiele anschaut.

Das Dilemma der klammen Kassen
Durch ihre Praxis haben sich Bürgerhaushalte auch selbst definiert. Betrachtet man die umgesetzten Vorschläge, dann wird deutlich, dass vor allem kleinteilige Maßnahmen umgesetzt werden: Die Erweiterung eines Fahrradweges, die Erneuerung eines Spielplatzes, die Beruhigung einer Straße. Selten werden hingegen grundlegende Fragen zur Disposition gestellt: „Sollen wir den Wohnungsbestand privatisieren, was soll unser nächstes Großinvestitionsprojekt sein, wie soll die Energieproduktion in unserer Gemeinde aussehen…?“ Manch ein engagierter Aktivist mag darüber enttäuscht sein, und eventuell liegt darin eine Erklärung dafür, dass sich globalisierungskritische und andere soziale Bewegungen in Deutschland den Bürgerhaushalt nicht auf die Fahne geschrieben haben. Dies wäre nicht weiter dramatisch, wenn der Ansatz „partizipative Evaluation von Dienstleistungen“ nicht auch auf Grenzen stoßen würde: Die Realität zeigt, dass Bürgerinnen und Bürger durchaus in der Lage sind, hilfreiche Anregungen zu geben, wovon z.B. das Angebot von Bibliotheken profitiert hat. Wer sich jedoch die Vorschläge anschaut, der sieht, dass Investitionsmaßnahmen aus dem Bürgerhaushalt nicht auszuklammern sind. Bürgerinnen und Bürger unterbreiten (diese) Vorschläge, auch wenn sie ausdrücklich aufgefordert werden, nur „Produkte“ zu evaluieren. Weiterhin muss gesagt werden, dass der zweite Ansatz „Haushaltsausgleich“ in erster Linie ein Instrument der politischen Bildung ist als eines der realen Umverteilung. Grundlegende Sparvorschläge wurden durch einen Bürgerhaushalt nicht umgesetzt. Mit der Erstellung derartiger Konzepte werden vielmehr private Beratungsfirmen beauftragt, durchaus auch parallel zum Bürgerhaushalt.

Bürgerhaushalte der Kontaktpflege
Aufgrund dieser Ergebnisse kann in Deutschland von einem Bürgerhaushalt der Kontaktpflege gesprochen werden. Bürgerinnen und Bürgern wird auf den Quartiersversammlungen der „Puls gefühlt“, mit der Umsetzung von kleinen Projekten gibt man durchaus zu verstehen, dass Vorschläge umgesetzt werden. Das kann durchaus erfolgreich sein. Aber es gibt auch Probleme, z.B. dann, wenn im Haushalt eigentlich gar keine Mittel bereitstehen bzw. diese schon verplant sind. Denn auch Politikerinnen und Politiker haben sich im Gemeinderat meist schon über eigene Prioritäten verständigt. Wenn dann die Top-20-Liste der Bürgervorschläge kommt, steht hinter der Finanzierung ein großes Fragezeichen. Aus dieser Hilflosigkeit heraus wird bei der Rechenschaft oft zu diffusen Antworten gegriffen. Manchmal lässt sich nicht klar sagen, ob ein Projekt aufgrund des Bürgerhaushalts umgesetzt wird oder ob es bereits schon geplant war. Oder man rettet sich mit Sondermitteln über die Runden, die einmal zur Verfügung stehen und die es erlauben, eine „saubere Abrechnung“ vorzulegen. Dies ist dann ein Rettungsanker, denn die Mandatsträger/-innen ahnen zumindest, dass sie Erwartungen geweckt haben, denen sie auf irgendeine Weise nachkommen müssen, sofern der Bürgerhaushalt nicht nur symbolische Politik sein soll. Auffällig ist jedenfalls, dass die meisten Bürgerhaushalts-Städte Schwierigkeiten haben, den Gegenwert für die offiziell vom Gemeinderat angenommenen Bürgerhaushaltsvorschläge zu benennen. Nimmt man den Begriff Bürgerhaushalt jedoch ernst, müsste genau dies im Haushaltsplan angeführt werden, damit Bürgerinnen und Bürger selbst eine Prüfung über die Umsetzung vornehmen können.

Entmachtung der Politik?
Viele Kommunalpolitiker/-innen sind jedoch noch skeptisch, was die Einführung eines konkreten Budgets angeht. Die plakative Antwortet lautet: „Wir wollen den Einfluss der Bürger nicht begrenzen, bei uns soll über alles geredet werden“. Dies entspricht zwar nicht den realen Erfahrungen, aber richtig ist, dass auch strategische und konzeptionelle Fragen diskutiert werden sollten. Die panische Antwort befürchtet hingegen eine „Abschaffung der repräsentativen Demokratie“. Genau darum geht es jedoch nicht: Es geht vielmehr um eine neue Arbeitsteilung, bei der Bürgerinnen und Bürger ihr Wissen über ihr Quartier einbringen und hier auch über das Aufstellen von Fahrradständern, Parkbänken und der Erneuerung von Spielplätzen (zumindest bis zu einem begrenzten Betrag) entscheiden, während Mandatsträgerinnen und Mandatsträger die Hände frei haben, sich um die großen Fragen der Finanzpolitik zu kümmern. Auf der gesamtstädtischen Ebene bleibt die Partizipation somit konsultativ. Im Idealfall geschieht dies durch kleinteilige Gesprächsrunden, welche die Erarbeitung von umfassenden Lösungsvorschlägen ermöglichen. Die Frage ist also: Wer ist so mutig und geht den ersten Schritt? Und wer traut sich, tatsächlich einen Betrag zur Verfügung zu stellen, der den Aufwand der Organisation lohnt? Es muss dabei nicht immer ein Fonds direkt vor Ort verwaltet werden, wie es bei den Berliner Bürgerjurys und Kiezkassen der Fall ist. Eine elegante Lösung wäre, bei der Bestimmung der Vorschläge bis zu einem gewissen Betrag Vorschläge der „Quartiersebene“ zuzuordnen. Auf diese Weise entstehen zwei Prioritätenlisten: eine für das Quartier (direkte Demokratie) und eine für die Gesamtstadt (Konsultation).

Auch Chancen sehen
Ein fester Betrag und eine arbeitsteilige Übertragung von Entscheidungskompetenzen könnten also die Glaubwürdigkeit des Bürgerhaushalts stärken und Politik und Verwaltung aus dem Dilemma führen, woher das Geld zur Umsetzung der Bürgervorschläge zu nehmen sei. Allerdings gehört dazu tatsächlich eine Selbstbeschneidung. Denn das unmittelbar durch den Gemeinderat verwaltete Geld wird weniger sein. Man fürchtet darüber hinaus den organisatorischen Aufwand, auch wenn dieser sich durch eine Anpassung des Verfahrens begrenzen lässt. Generell werden vor allem Bedenken geäußert, statt Vorteile gesehen, welche die Einführung direktdemokratischer Bestandteile in den Bürgerhaushalten bringen könnte: Den vielen Initiativen und Bürgergruppen, die jährlich eine Förderung erhalten, würde ein transparentes Verfahren angeboten. Ist das “Glück von Zuschüssen“ oft von informellen Kontakten und Traditionen abhängig, wäre auch der Initiative „Y“ klar, was Initiative „X“ erhält (und warum), wenn der Bürgerhaushalt für diese Art der Gelder das zentrale Vergabeinstrument wäre. Auf diese Weise kann bürgerschaftliches Engagement tatsächlich gefördert werden. Eine Initiative bewirbt sich mit ihrer Idee, die sie mit den erhaltenden Mitteln selbst umsetzen will. In der Einführung von Budgets besteht also die Chance, die Attraktivität des Bürgerhaushalts zu stärken und für das Finanzierungsdilemma eine Lösung zu finden. Aus Verlegenheit müssen dann Bürgerhaushalte nicht mehr abgebrochen werden und eine Mobilisierung ist schon allein dadurch zu erwarten, dass es etwas zu verteilen gibt.

Der Autor
Carsten Herzberg, Dr. der Politikwissenschaft am Berliner Centre Marc Bloch, ist derzeit an der Leitung einer Arbeitsgruppe zu partizipativer Demokratie beteiligt sowie an einem Projekt über öffentliche Wasserunternehmen. Von 2005 bis 2009 war er wissenschaftlicher Mitarbeiter im Projekt „Europäische Bürgerhaushalte“. Unter dem Titel „Von der Bürger‑ zur Solidarkommune“ hat er ein Buch über die Bürgerhaushalte in Deutschland geschrieben. Es ist im Herbst 2009 im VSA-Verlag erschienen.

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Montag, 10.5.2010 von Redaktion

Tags: direkte Demokratie | gastbeitrag | Serie

Gastbeitrag – Fundament für Bürgerhaushalte: ist das Recht gefragt?

von Ulrike Löhr, Rechtsanwältin und Beigeordnete a. Ⅾ., Düsseldorf

Was sich Kommunalpolitik von einem Bürgerhaushalt verspricht, welche Vorteile Bürgermeister sehen und welche Motive Bürger zum Mitmachen bewegen, dies ist bereits untersucht und dokumentiert. Bisher wurde allerdings wenig zu kommunalverfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen für Bürgerhaushalte gesagt. Gelegentlich findet sich die Forderung, einer Erweiterung bzw. Anpassung der Gemeindeordnungen, um Bürgerhaushalte verbindlich einzuführen, weil Verwaltungsmodernisierung ausschließlich personenabhängig praktiziert werde und damit ihre Umsetzung dem Zufall unterworfen sei. Durch eine rechtliche Vorgabe des Bürgerhaushalts würde die „kooperative Demokratie“ eine verlässliche Grundlage erhalten. Trifft dies zu? Gibt es rechtliche Hürden?

Kommunalverfassungsrechtliche Akteure beim Bürgerhaushalt

Die Gemeindeordnungen regeln Aufbau, Struktur, Zuständigkeiten, Rechte und Pflichten der kommunalen Organe wie Verwaltung, Rat, Bürgermeister usw., sie ordnen auch die Grundlagen der kommunalen Finanzwirtschaft und der staatlichen Aufsicht über die Kommunen.

An der Spitze der Stadtverwaltung steht der Bürgermeister. Mehrheitlich wählen die Bürger die Bürgermeister in einem eigenen Wahlverfahren für die Dauer von mindestens 6 Jahren in die Leitung der Verwaltung und zugleich in den Vorsitz des Rates. Im Verhältnis zum Rat ist es seine Aufgabe, dessen Beschlüsse vorzubereiten, unter seiner Kontrolle auszuführen und ihn über alle wichtigen Angelegenheiten zu unterrichten. In der Leitung der Verwaltung ist der Bürgermeister in vollem Umfang alleinverantwortlich. Dieses Recht darf der Rat nicht entziehen und nur dann in dieses Recht eingreifen, wenn das Gesetz dies ausdrücklich vorsieht. Zur Verwaltungsleitung gehört auch das Recht, den Haushalt aufzustellen; der Bürgermeister leitet den von ihm bestätigten Entwurf dem Rat zu. Die Entscheidung über die Verabschiedung des Haushalts trifft allerdings der Rat. In der Praxis zeigt sich, dass meistens die Bürgermeister das Verfahren zur Aufstellung des Bürgerhaushaltes anstoßen. Eine „natürliche“ Interessenkollision zwischen der Rolle des Bürgermeisters und dem Budgetrecht des Rates gibt es nicht.

Der Rat ist das „kollegiale Verwaltungsorgan“ der Gemeinde. Als Verwaltungsorgan ist er sowohl rechtsetzend als auch exekutiv, ⅾ. h. gestaltend, entscheidend und ausführend für die Gemeinde tätig. Seine Stellung als Organ besagt, dass seine Entscheidungen die Gemeinde unmittelbar berechtigen und verpflichten. Der Rat ist für alle Angelegenheiten der Gemeinde zuständig, seine Aufgabe ist es, Entscheidungen zu treffen. Er ist berechtigt, Aufgaben, die er auf einen Ausschuss oder den Bürgermeister übertragen hat, in seine Zuständigkeit zurückzuholen. Die Ausführung der von ihm getroffenen Entscheidungen ist die Aufgabe der hauptamtlichen Verwaltung. Insbesondere der Entwurf der Haushaltssatzung ist vom Rat in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu beschließen. Dieses Budgetrecht kann dem Rat nicht genommen werden. Welche Chancen bietet ein Bürgerhaushalt Mehrheiten und Opposition in den Räten? Aus allen Städten mit Bürgerhaushalten wird berichtet, dass Bürger parteipolitisches Gezänk um den Bürgerhaushalt nicht tolerieren. Damit erweist sich der Bürgerhaushalt vielmehr als ein Baustein für eine sachorientierte kommunale Finanzpolitik.

In kreisfreien Städten muss ein Stadtkämmerer bestellt werden. Dessen Stellung unterliegt nach den Kommunalverfassungen besonderen Regeln, er hat herausgehobene Rechte: über überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen entscheidet der Kämmerer, der Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen wird vom Kämmerer aufgestellt und dem Bürgermeister zur Bestätigung vorgelegt und in der Beratung des Rates kann der Kämmerer schließlich seine abweichende Auffassung vertreten. Ein Bürgerhaushalt beschneidet diese Rechte nicht. Welche Chancen bietet ein Bürgerhaushalt für die „normalen“ Mitarbeiter der Verwaltung? Spontan ist die erste Reaktion: „Nichts als Ärger, nur mehr Arbeit“. Im weiteren Verlauf des Verfahrens erkennen die Mitarbeiter allerdings die Chancen, die im Bürgerhaushalt liegen. Die Beteiligung trägt dazu bei, Bürger als „Entscheidungshilfe“ zu gewinnen, die Akzeptanz finanzwirksamer Entscheidungen steigt durch das Mehr an Transparenz. Der Haushaltssicherung öffnet sich ein neuer Blickwinkel: Bereiche in denen gespart werden soll, werden vom Bürger mitbestimmt.

Mit dem Bürgerhaushalt die Legitimität der politischen Entscheidungen stärken

In der Bundesrepublik gilt das Prinzip der repräsentativen Demokratie. Damit werden politische Sachentscheidungen im Gegensatz zur direkten Demokratie nicht durch das Volk selbst, sondern ausschließlich durch gewählte Volksvertreter getroffen. Sie entscheiden eigenverantwortlich und ohne Eingriffsmöglichkeit durch das Volk. Eine unmittelbare Beteiligung der Bürger kollidiert nicht mit diesem Vertretungsanspruch der gewählten Mitglieder von Räten, denn zahlreiche Elemente direkter Demokratie auf kommunaler Ebene gibt es längst, wie Bürgerversammlungen; Bürgeranträge auf Befassung des Gemeinderats mit einem bestimmten Thema; Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. Der Entwurf der Haushaltssatzung ist nach seiner Zuleitung an den Rat bekannt zu geben und öffentlich auszulegen. Innerhalb einer bestimmten Frist können sie Einwendungen erheben, mit denen sich der Rat befassen muss. Es erfolgt also schon jetzt eine formelle Beteiligung der Bürger. Der Bürgerhaushalt erweitert das Spektrum der Bürgerbeteiligungsmöglichkeiten und –rechte. Damit eröffnet er die Chance, in einer konstruktiven Auseinandersetzung über die kommunalen Finanzen zu einem neuen Gemeinschaftsverständnis von Bürgerschaft, Rat und Verwaltung zu gelangen. Um dies zu erreichen, gehört die Rechenschaft zu einem wichtigen Element des Bürgerhaushalts; sie verdeutlicht, dass die Beteiligung und die Vorschläge der Bürger ernst genommen werden.

Kommunale Finanzkrise und Bürgerhaushalt

Für 2010 befürchten die Kommunen ein Rekorddefizit von 12 Milliarden Euro. Auch in den Jahren 2011 bis 2013 werden zweistellige Milliardendefizite erwartet. Sinkende Steuereinnahmen und steigende Sozialausgaben zwingen die Städte zu einem strikten Sparkurs und drohen sie handlungsunfähig zu machen. Dennoch: ein Bürgerhaushalt kann auch durch Kommunen in der Haushaltssicherung oder in der vorläufigen Haushaltwirtschaft realisiert werden. Er kann sogar bei der Bürgerschaft zu einem verstärkten Problembewusstsein für die notwendigen Konsolidierungsschritte führen und Unterstützung bei der Prioritätensetzung leisten. Trotz vorläufiger Haushaltsführung oder Haushaltssicherung gibt es keinen vorgezeichneten Konflikt zwischen Kommunalaufsicht und Vorschlägen der Bürgerinnen und Bürger. Kommunalaufsicht bedeutet nur die Kontrolle der Einhaltung rechtlicher Grundlagen im Interesse des Staates. Die Haushaltssicherung ist das Instrument, einen in Schieflage geratenen Haushalt in eigener Verantwortung zu konsolidieren, um die Leistungsfähigkeit der Gemeinde wieder zu erlangen. Es bleibt damit eigenverantwortliche Aufgabe der Kommune, ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen und inhaltlich zu beeinflussen, um Stück für Stück zu einer ordnungsgemäßen und zukunftsorientierten Haushalts‑, Finanz‑ und Personalwirtschaft zurück zu kehren.

Grundlagen für erfolgreiche Bürgerhaushalte

Die Vielzahl der bisherigen Projekte zeigt, dass für die Durchführung eines Bürgerhaushaltes auch keine Änderung der Gemeindeordnungen erforderlich wird. Die vorhandenen Rechtsgrundlagen reichen aus, um alle beschriebenen Ideen und Instrumente einsetzen zu können. Der Gesetzgeber kann sich auf Mindestregelungen beschränken. Das gesetzlich zu normierende und damit pflichtige Haushalts‑ und Rechnungswesen ist abzugrenzen von jenem Teil, der durch die Kommune individuell gestaltbar ist und an die örtlichen Erfordernisse angepasst werden kann. Kommunale Gestaltungsfreiräume sichern den Kommunen den Aufbau eines geeigneten und der jeweiligen Größenklasse entsprechenden Haushaltswesens. Eine gesetzlichen Pflicht zur Einführung von Bürgerhaushalten brauchen wir nicht. Die Bereitschaft von Rat und Verwaltung zur Information, zum Dialog mit der Bürgerschaft und zur Rechenschaft über den Bürgerhaushalt kann nicht durch ein Gesetz erzwungen werden. Diesen Prozess müssen die Akteure aus eigener Überzeugung und nach den lokalen Rahmenbedingungen gestalten.

Drei Wünsche bleiben dennoch zur weiteren Verbreitung von Bürgerhaushalten in Deutschland offen:

 – Die Innenministerien täten gut daran, klarzustellen, dass Bürgerhaushalte auch durch Kommunen in der Haushaltssicherung oder in der vorläufigen Haushaltwirtschaft realisiert werden dürfen. Mancherorts scheint es hier eine gewisse Zurückhaltung der Aufsicht zu geben.

 – Auch die Schaffung finanzieller Anreize wie z. B. ein Förderprogramm für die Realisierung von Bürgerhaushaltsverfahren wäre hilfreich. Die Bundes‑ und Landesförderung von Bürgerhaushaltsbegleitenden Forschungsprojekten, interkommunalen Kooperationen und Erfahrungsaustauschen muss fortgesetzt werden.

 – Hilfreich wären zu guter Letzt Empfehlungen der kommunalen Spitzenverbände und KGSt zur Einführung von Bürgerhaushalten. Diese werden beträchtlich dazu beitragen, Akzeptanz von Projekten zu erhöhen und den Dialog mit der Bürgerschaft fördern.

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Mittwoch, 28.4.2010 von Redaktion

Tags: gastbeitrag | Rechtliche Grundlagen | Serie

Gastbeitrag | Qualitätskriterien für die Gestaltung von Bürgerhaushalten

von Helmut Klages

Die grundlegende Bedingung für das Vorhandensein eines „Bürgerhaushalts“

Mit dem Begriff „Bürgerhaushalt“ verbinden sich gegenwärtig höchst verschiedenartige Vorstellungen, die nur schwer auf einen Nenner zu bringen sind. Bevor man sich an eine Klassifizierung macht, um wertfrei verschiedene Begriffsverständnisse und Methodenansätze zu unterscheiden, erscheint eine grundsätzliche Abgrenzung erforderlich: Streng genommen sollte der anspruchsvolle Name „Bürgerhaushalt“ eigentlich nur für solche Beteiligungsansätze verwendet werden, bei denen die Bürger/innen eine reale Chance erhalten, an dem politischen und administrativen Prozess der Haushaltsaufstellung direkt und aktiv mitzuwirken und in den Haushalt ihrer Kommune eigene Vorstellungen (Präferenzen, Prioritäten, Wünsche, Empfehlungen …) einzubringen.

Die Notwendigkeit einer solchen Abgrenzung wird angesichts der Tatsache erkennbar, dass eine direkte und aktive Beteiligung der Bürger/innen an der Haushaltsaufstellung in der Mehrzahl der Fälle, in denen man heute von einem „Bürgerhaushalt“ spricht, nicht – oder noch nicht – erfolgt. In der Mehrzahl der Kommunen, die einen „Bürgerhaushalt“ für sich reklamieren, erfolgt bisher eine Beteiligung der Bürger/innen nur im Sinne eines „Vorschlagswesens“ (oder auch „Beschwerdemanagements“): Den Bürgern wird eine Möglichkeit eingeräumt, in zeitlicher Verbindung mit der Haushaltsaufstellung eigene Vorschläge für wünschbare Verbesserungen einzubringen, wobei in einem Teil der Fälle Verfahren zur Anwendung gelangen, welche es ihnen ermöglichen, die Vorschläge selbst zu bündeln und zu bewerten, ⅾ.h. eine Zusammenfassung deckungsgleicher Vorschläge vorzunehmen und eine Rangfolge zwischen ihnen herzustellen.

Es kann zwar keinen Zweifel daran geben, dass solche Ansätze für die Bürger/innen nutzbringend sind. Die zeitliche Koppelung des Vorschlags‑ oder Beschwerdewesens mit der Haushaltsaufstellung bringt überdies eine Mehrzahl von praktischen Vorteilen mit sich. Es wird sich auch kein ernsthafter Einwand dagegen erheben können, dass sich der Stadt‑ oder Gemeinderat in der Regel eine Letztbewertung der Einsendungen der Bürger vorbehält, die durch Stellungnahmen der Verwaltung abgestützt ist. Das elementare Recht des Rates, letztverantwortlich über den Haushalt zu beschließen, wird ihm schließlich kaum jemand ernsthaft streitig machen wollen, der auf dem Boden der repräsentativen Demokratie steht, wie sie sich in unserem Lande etabliert hat.

Ein entscheidender Einwand muss aber von der Tatsache ausgehen, dass die Bürgerbeteiligung bei solchen Ansätzen als ein Parallelverfahren zur eigentlichen Haushaltsaufstellung stattfindet, die nach wie vor bei den Ämtern und Ausschüssen verbleibt, ohne dass die Bürger dabei ernsthaft „mitreden“ können. De facto wird die Entscheidung über die Verwendung der verfügbaren Haushaltsmittel bei solchen Ansätzen durch die Bürgerbeteiligung nur am Rande tangiert, denn die Bürger halten sich bei ihren Vorschlägen in der Regel an ihren alltäglichen Erfahrungs‑ und Interessenhorizont und damit ans „Kleinteilige“. Dem „Eingemachten“, mit dem sich die Ämter und Ausschüsse beschäftigen, kommen sie dabei meist schon von sich aus nicht allzu nahe, so dass es kaum irgendwelcher absichernder Barrieren bedarf. Es braucht angesichts dessen auch nicht allzu sehr zu verwundern, dass die Bürgervorschläge vielfach finanziell gesehen kaum zu Buch schlagen (bei dem ersten Kölner Bürgerhaushalt addierten sich die mit ihnen verbundenen Zusatzaufwendungen insgesamt zu ca. 0,1 Promille des zur Entscheidung anstehenden Doppelhaushalts der Stadt und konnten aus einer Haushaltsreserve finanziert werden, ohne dass der Haushaltsentwurf selbst in irgend einer Weise tangiert wurde).

Als „Bürgerhaushalte“ im eigentlichen Sinn des Wortes sollten dem gegenüber nur solche Beteiligungsansätze angesehen werden, bei denen die Bürger frühzeitig und nachhaltig in den Prozess der Haushaltsaufstellung selbst einbezogen werden. Es stehen hierfür Verfahren zur Verfügung, die es den Bürgern ermöglichen, bezüglich der Verteilung der disponiblen Mittel der Kommune auf die verschiedenen Verwendungsbereiche Priorisierungen vorzunehmen, ⅾ.h. zum Ausdruck zu bringen, wie wichtig und dringlich diese in ihren Augen sind. Die Ergebnisse können dann dem Rat in aggregierter, oder auch in gruppenspezifisch ausdifferenzierter Form als Ausdruck des Bürgerwillens zur Kenntnis gebracht werden, so dass er die Möglichkeit erhält, die Standpunkte der Bürgerschaft kennen zu lernen und sie – ggf. unter Beteiligung von Bürgervertretern – in seine Entscheidungsfindung einzubeziehen.

Weitere Qualitätskriterien für die Bewertung von Bürgerhaushalten

Ergänzend hierzu lassen sich vor allem die folgenden Qualitätskriterien von Bürgerhaushalten nennen:

Breite des Ansatzes, Größe der Teilnehmerzahl: Bürgerhauhalte sollten grundsätzlich von möglichst zahlreichen Bürgern aktiv mitgetragen werden.

Zugänglichkeit, Barrierefreiheit, keine Selektivität: Bürgerhaushalte sollten nicht nur eine Sache der leicht mobilisierbaren „Berufsbürger“ oder „üblichen Verdächtigen“ sein. Entgegen einer da und dort auffindbaren Auffassung weichen deren Prioritäten an wichtigen Punkten von den Wünschen und Bewertungen der „schweigenden“ Bevölkerungsmehrheit ab, so dass sich schwerwiegende Verzerrungen ergeben, wenn man ausschließlich ihre Äußerungen be-rücksichtigt. Insbesondere klammert man dann aber auch die schwer erreichbaren bildungs-fernen, sozial benachteiligten und kulturell nicht ausreichend integrierten Gruppen der Bevöl-kerung aus. Grundsätzlich sollte ebenso wie bei anderen Anlässen der Bürgerbeteiligung eine möglichst ausgewogene, im Idealfall „repräsentative“ Beteiligung der Bevölkerung angestrebt werden.

Gleichheit der Mitwirkungschancen der Teilnehmer: Insbesondere für Beteiligungsverfahren, die auf der physischen Präsenz und face‑.to-face-Interaktion von Menschen aufbauen, sollte der Grundsatz der Sicherung gleicher Beteiligungschancen gelten. So z.B. sollte bei Bürger-versammlungen unter allen Umständen vermieden werden, dass sich die häufig beobachtbare Situation der „Meinungsführerschaft“ weniger lautstarker Teilnehmer einstellt, die beanspru-chen, für die Mehrheit zu sprechen, ohne hierfür jedoch eine Legitimitätsgrundlage zu besit-zen.

Ausreichendes Ausmaß der Interessenberücksichtigung, des „Gehörs“: Moderne Bürger sind mehrheitlich „aufgeklärt“ genug, um nicht von der unerfüllbaren Erwartung auszugehen, dass ihre Vorstellungen 1 : 1 von den Entscheidern übernommen werden. Auf der anderen Seite gehört es aber ebenso zu ihrer Aufgeklärtheit hinzu, dass sie ein Unterscheidungsvermögen für „begründete“ und „unbegründete“, etwa auf das Einwirken von Macht‑ oder Profitinteressen zurückgehende Nichtberücksichtigungen ihrer Äußerungen besitzen. Die Entscheider brauchen sich bei der Zustimmung zur Einführung eines „echten“ Bürgerhaushalt zwar kei-neswegs vor einem akuten Machtverlust zu fürchten. Sie werden sich aber vor Augen halten müssen, dass bei der Abwägung von Bürgervoten viel auf dem Spiel steht. Sie können hierbei Legitimität gewinnen, oder auch verlieren.

Ablegung von Rechenschaft: Es gehört zum “deliberativen“ Umgang mit Bürgervoten hinzu, über deren Berücksichtigung oder Nichtberücksichtigung öffentlich „Rechenschaft“ abzulegen. Es sollte dies zu den selbstverständlichen Bestandteilen einer demokratischen Kultur gehören. Insbesondere sollte auf eine sorgsame Rechenschaftslegung auch und gerade in denjenigen Fällen geachtet werden, in denen Bürgervoten nicht entsprochen wird. Das Ziel der Entscheider sollte dabei sein, den Bürgern eine Chance zur Einsicht in die vernünftigen Gründe hierfür zu vermitteln. Beide Seiten sollten in diesem Zusammenhang einen erfolgreichen Prozess des „Demokratielernens“ vollziehen.

Institutionalisierung: Den Bürgern sollte bezüglich der Bereitschaft der Entscheider, ihnen Gehör zu schenken, nicht bloße „Gläubigkeit“ abgefordert werden. Vielmehr sollten sie in der Lage versetzt werden, diesbezüglich ein Vertrauen zu entwickeln, das durch rechtsverbindliche Garantieren untersetzt ist. Konkret gesagt sollte es in den Kommunen in Zukunft Rahmenordnungen für die Bürgerbeteiligung mit Satzungsrang geben, in denen dem Bürgerhaushalt im vollen Sinne des Wortes ein gesicherter Stellenwert zukommt.

Win-Win-Situation: Die Regelungen, die den Bürgerhaushalt betreffen, sollten nicht einseitig nur den Bürgerinteressen dienen. Vielmehr sollten diese Regelungen so gestaltet sein, dass sie gleichzeitig auch den legitimen Interessen der Entscheider entgegenkommen. Bürgerhaushalte sollten somit ebenso wie alle anderen Ansätze der Bürgerbeteiligung eine „Win-Win-Veranstaltung“ für alle Beteiligten sein, um eine allseitige Kooperationsbereitschaft zu sichern.

Zum Autor:
Helmut Klages ist emeritierter Professor für Verwaltungswissenschaften und Soziologie und forscht unter anderem zum Thema Bürgerbeteiligung. Zuletzt war er an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer tätig.

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Montag, 22.2.2010 von Redaktion

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Gastbeitrag | Bürgerhaushalte in Bayern – Streiflichter aus dem Süden

von Thomas Ködelpeter, Ökologische Akademie e.V.

2004 stand der Bürgerhaushalt ganz oben auf der Agenda politischer Bildungsarbeit. In zwei Fortbildungen der Seidel-Stiftung (CSU), der Friedrich-Ebert-Stiftung (SPD) und der Petra-Kelly-Stiftung (Die Grünen) wollten Bürgermeister, Kämmerer und Agenda 21 wissen, wie man BürgerInnen am Haushalt und am Stellen der Weichen in eine nachhaltige Zukunft auf lokaler Ebene beteiligt. Doch mit der Abwicklung der KOMMA21-Stelle im Bayerischen Landesamt für Umwelt, der Vernetzungsagentur für lokale Agenda 21-Prozesse, brach der Ansprechpartner und Multiplikator zur Verstetigung und Weiterentwicklung weg.

Bürgerhaushalt in Erlangen – eine Endlosschleife

Seit rund 6 Jahren beschäftigt sich der „Arbeitskreis Kommunaler Beteiligungshaushalt“ des Beirats zur Erlanger Agenda 21 mit dem Thema. Ein Ratsbeschluss steht immer noch aus. Aufgrund anderer Prioritäten, so Dr. Schulmeister, Stabsstelle Agenda 21 beim OBM, liege der Beteiligungshaushalt auf Eis. Mit einem Antrag der Fraktion „Erlanger Linke“ (30.11.2009) könnte Bewegung in die erlahmte politische Auseinandersetzung kommen.

Im Startblock: Bad Wörishofen

Gute Realisierungschancen hat der Bürgerhaushalt in der Kneippstadt Bad Wörishofen (15.000 Einwohner). Bürgermeister Klaus Holetschek (CSU) bekam bei seiner Unterrichtung der Ratsfraktionen im Herbst 2009 überwiegend Unterstützung. Bedenken einzelner Stadträte, nicht mehr das letzte Wort zu haben, konnte man ausräumen. In Bad Wörishofen geht es, wie Beate Ulrich, Leiterin der städtischen Finanzverwaltung, sagte, nicht mehr um das Ob sondern um das das Wie des Prozesses. Geklärt werden müsse, wie Kinder, Jugendliche, Senioren und Migranten in den Beteiligungsprozess einbezogen werden. Ende 2010 rechnet Beate Ulrich mit dem Abschluss der Vorbereitung. Anfang des nächsten Jahres soll es los-gehen. Mit 2–3 Bereichen des Haushaltes will Bad Wörishofen beginnen und möglicherweise den Rahmen „deckeln“, ein begrenztes Budget zur öffentlichen Disposition stellen. In der laufenden Vorbereitung wird untersucht, welche Themen den Zielgruppen auf den Nägeln brennen.

Chancen auf dem Land: Kirchanschöring, Straßlach-Dingharting und Weyarn

In Kirchanschöring am Waginger See (3.150 Einwohner) verdrängte die mittlerweile notwendig gewordene Kanalsanierung die für 2009 geplante Informationsphase zum Bürgerhaushalt auf den Herbst 2010. Bürgermeister Hans-Jörg Birner (CSU) will den Mitarbeitern keine zwei parallelen „Großbaustellen“ zumuten. Kirchanschöring wurde vor kurzem Bundessieger im Wettbewerb „Unser Dorf soll Zukunft haben“ und greift beim Bürgerhaushalt auf positive Erfahrungen in der Dorferneuerung und anderen Bürgerbe-teiligungsverfahren zurück. Auf den Bürgerhaushalt ist der rührige Bürgermeister allerdings nicht durch Seminare oder die CSU gestoßen, sondern durch eine Internet-Recherche auf der Seite www.buergerhaushalt.org

In Straßlach-Dingharting, einer 3000 Einwohner großen Gemeinde im Landkreises München, geht Gemeinderat Volker Steidle (SDP) ähnliche Wege, im Internet kam er auf den Bürgerhaushalt. Auf der Seite der SPD beschreibt er, dass in der Kommunalwahl 2008 alle Bürgermeisterkandidaten mit mehr Information, mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung in den Wahlkampf gingen. Von seiner Sicht, mit dem Beteiligungsinstrument Bürgerhaushalt die Kompetenzen der Bürger anzuerkennen und sie zum Wohle der Gemeinde zu nutzen, sind bisher nicht alle Gemeinderäte überzeugt. Auch Bürgermeister Siener hält, so Steidle, den Bürgerhaushalt für zu aufwändig, ist vom Nutzen noch nicht überzeugt und hat keine Mannschaft für Vorbereitung und Begleitung. Der Antrag liegt jetzt erst einmal auf Eis.

In der Metropole München wagen sich mit ÖDP und „Die Linke“ nur kleine, in Opposition stehende politische Gruppierungen an den Bürgerhaushalt. Ihre Anträge von 2008 und 2009 sind im Stadtrat noch nicht behandelt. Das gilt auch für Ingolstadt, wo die Fraktionen Bündnis 90/Die Grünen und „Die Linke“ Ende 2008 Anträge auf Einführung eines Bürgerhaushalts einreichten.

Das Leitbild der nachhaltigen Bürgerkommune ist die Grundlage von 41 im „Netzwerk Nachhaltige Bürgerkommune“ zusammengeschlossenen Agenda 21 Kommunen und Energiewende-Regionen. Im Qualitätszirkel „Strukturelle Finanzkraft/Bürgerhaushalt“ dieses Netzwerks stellte Joachim Scheid, Regensburg, den kommunale Bürgerhaushalt vor. Auf der Netzwerk-Jahrestagung 2009 zog der Qualitätszirkel Bilanz: „ein solcher Bürgerhaushalt ist ein langfristiges Projekt, das Vorlauf benötigt. Dazu gehören der Aufbau von Beteiligungsstrukturen, die Aufbereitung der Haushaltszahlen und ein transparentes Verfahren“. Michael Pelzer, Bürgermeister der Modellgemeinde Weyarn (5.500 Einwohner) und Mitglied im Qualitätszirkel entwickelt mit seiner Verwaltung Voraussetzungen zur Einführung eines Bürgerhaushaltes. In seine Strategie folgt er dem Prinzip des Netzwerks „Verstehen, Wollen, Können, Tun“.

Informationen zum „Netzwerk Nachhaltige Bürgerkommune“ unter www.nachhaltige-buergerkommune.de >>>

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Mittwoch, 3.2.2010 von Redaktion

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