von Eva Roeder
Zusammenfassung der gleichnamigen Publikation
Auch wenn der Bürgerhaushalt ursprünglich aus der brasilianischen Stadt Porto Alegre stammt, liegen zu seiner Ausprägung in anderen lateinamerikanischen Staaten zumindest in deutscher Sprache nur wenige Untersuchungen vor. Dabei implementierte auch die argentinische Stadt Rosario (ca. 1 Mio. Einwohner) den Bürgerhaushalt (Presupuesto Participativo – PP) im Jahr 2002 als erste Stadt des Landes und konnte ähnlich wie Porto Alegre internationale Aufmerksamkeit als Beispiel für eine gute Regierungsführung auf sich ziehen. Die Studie beleuchtet detailliert die Erfahrungen in Rosario und leistet damit einen wichtigen Beitrag zur vergleichenden Analyse in der Bürgerhaushaltsforschung. Besonders hervorzuheben sind neben den Lernerfahrungen der Bürger-Delegierten auch der Jugend-Bürgerhaushalt und der spezifische Gender-Ansatz.
Argentinien kehrte im Jahr 1983 zur Demokratie zurück. Bis heute wird diese jedoch von einem hohen Maß an Klientelismus und Korruption untergraben und weist Probleme in Bereichen der Rechtsstaatlichkeit und Responsivität auf. Die erschwerte Ausübung des Bürgerstatus wird durch die soziale Exklusion großer Bevölkerungsteile bzw. stark ausgeprägte sozialer Ungleichheit erheblich verstärkt. Die Bevölkerung reagiert mit dem Rückzug ins Private und auch die Zivilgesellschaft versteht sich bis heute überwiegend als Gegenpol zum Staat. Es besteht demnach die Herausforderung, nicht nur die demokratischen Institutionen zu stärken, sondern auch die substantielle und sozietale Dimensionen einer Demokratie (Chancengleichheit und Werteinstellungen).
Lokale Demokratie stärken
Die lokale Ebene bietet in diesem Zusammenhang einen geeigneten Ansatzpunkt; hier wird Politik für die BürgerInnen greif‑ und erfahrbar. An dieser Stelle setzt auch der Bürgerhaushalt an, welcher als ein deliberatives, kooperatives Beteiligungsverfahren charakterisiert wird, das auf den Prinzipien der partizipativen Demokratietheorie basiert. Im Fokus steht dabei die Wechselwirkung zwischen repräsentativer und direkter Demokratie. Es wird im ersten Schritt die These aufgestellt, dass der Bürgerhaushalt die lokale Demokratie stärken kann und die Herausbildung einer Bürgergesellschaft fördert. Zweitens gehört zu den zentralen Erkenntnissen der Studie, dass der Bürgerhaushalt nicht isoliert betrachtet werden kann. Nur durch seine Einbettung in einen umfassenden Öffnungs‑ und Transformationsprozess der lokalen Demokratie kann er seine volle Wirksamkeit entfalten. Umgekehrt bietet der Bürgerhaushalt den Raum, die korrespondierenden Programme und Regierungsinstrumente in sich aufzunehmen und dadurch zu stärken.
Die erfolgreiche und effektive Umsetzung des Bürgerhaushaltes hängt von unterschiedlichen Einflussfaktoren ab. Im Hinblick auf den Entstehungskontext und die äußeren Rahmenbedingungen wirken Faktoren wie der relativ hohe Dezentralisierungsgrad des politischen Systems sowie die Machtkonstellation der (zivil‑)gesellschaftlichen und politischen Akteure. Die Stadt wird seit dem Jahr 1989 von der sozialistischen Partei (Partido Socialista – PS) regiert, welche die Prinzipien der partizipativen Demokratietheorie in ihr Parteiprogramm integriert. Im argentinischen Parteiensystem spielt sie jedoch eine untergeordnete bzw. oppositionelle Rolle. Die schwere Wirtschaftskrise in Argentinien im Jahr 2001 bewirkte die völlige Diskreditierung der politischen Eliten durch die Bevölkerung. In Verbindung mit der geschwächten Opposition eröffnete sich ein Handlungsfenster für die PS, das letztendlich zur Implementierung des Bürgerhaushaltes führte. Schon in den vorangegangenen Jahren leitete die PS eine Verwaltungsmodernisierung (bzw. Dekonzentration) ein, erstellte ein städtisches Leitbild und wandte weitere Methoden für eine bürgernahe Politik an. Die korrespondierende Stadtplanung und Regierungsprogramme zeugen insofern von der Einleitung eines umfassenden Transformationsprozesses der lokalen Demokratie.
Institutionelles Design
Der Bürgerhaushalt von Rosario orientiert sich am Modell von Porto Alegre. Basierend auf einem Analyserahmen von Yves Cabannes wird das institutionelle Design des Bürgerhaushaltes hinsichtlich seiner finanziellen, partizipativen, legalen und territorialen Dimension bzw. Reichweite untersucht. Bei den Stadtteilversammlungen in den sechs Distrikten der Stadt werden Ideen gesammelt und Bürger-Delegierte gewählt. Diese bilden anschließend den Beteiligungsrat des Distriktes und erarbeiten in enger Zusammenarbeit mit der Verwaltung die Projektvorschläge. An dieser Stelle finden tiefgehende deliberative Austauschprozesse statt. Die Projektvorschläge werden anschließend der gesamten Bevölkerung zur Wahl gestellt und verbindlich umgesetzt. Das elektronische Votum erlaubt es, die Bürger mit innovativen Regierungsinstrumenten vertraut zu machen. Durch das hohe Maß an Verbindlichkeit und Entscheidungskompetenz führte der Bürgerhaushalt in Rosario zu einem umfassenden Machttransfer. Verbesserungsmöglichkeiten bestehen dagegen bei der Kontroll-Instanz, der interdistriktalen Zusammenarbeit für gesamtstädtische Angelegenheiten, der finanziellen Umverteilung (bisher ist kein Umverteilungsschlüssel für benachteiligte Stadtviertel vorgesehen) und hinsichtlich ergänzenden Partizipationskanälen für zivilgesellschaftliche Organisationen.
Josh Lerner und Daniel Schugurensky untersuchten im Rahmen einer Studie die Lernerfahrungen der Bürgerdelegierten. In allen vier Kategorien (Wissen, Fähigkeiten, Meinung und Praxis) konnten positive Veränderungen nachgewiesen werden, wobei die stärksten im Bereich Wissen anzusiedeln sind (z.B. lokale Vernetzung, Abläufe und Verantwortlichkeiten innerhalb der Stadtverwaltung oder der Haushaltsplanung). Es zeigt sich, dass die Delegierten ein bedeutsames empowerment und wichtige Lernerfahrungen erfuhren, die den Weg für eine entstehende Bürgergesellschaft bereiten. Der Bürgerhaushalt stärkt insofern die sozietale Dimension der Demokratie und das Sozialkapital.
Gender Mainstreaming
Die substantielle Dimension der Demokratie wird durch die spezielle Förderung von Frauen und Jugendlichen gestärkt. Die Programme zielen auf die politische und soziale Inklusion dieser Gruppen. Im Rahmen des Gender Mainstreaming werden die Bürger für bestehende Geschlechterverhältnisse sensibilisiert und befähigt, so dass auch im Hinblick auf die Haushaltsausgaben mehr Geschlechtergerechtigkeit entwickelt werden kann (Gender Budgeting). Im Plan der Chancengleichheit und Gleichbehandlung von Männer und Frauen (PIO) wurde festgelegt, dass 50 % der gewählten Bürger-Delegierten weiblich sein müssen, Spielecken und Kinderbetreuung während den Sitzungen zur Verfügung gestellt werden, eine nicht-diskriminierende Sprache verwendet sowie das Programm Bürgerhaushalt und aktive Bürgerschaft der Frau umgesetzt wird. Im letztgenannten Programm werden verschiedene Workshops angeboten, an denen inzwischen auch männliche Delegierte teilnehmen, da auch sie die Geschlechterverhältnisse reproduzieren. Im Zeitverlauf konnten positive Auswirkungen verzeichnet werden: In den Jahren 2006 und 2007 nahmen mehr Frauen als Männer am PP teil. Weiterhin wurden vermehrt Projekte mit Gender-Komponente vorgeschlagen und gewählt, was sich positiv auf die Geschlechtergerechtigkeit des finanziellen Haushaltes auswirkt. Dieser Erfolg ist nicht nur der politischen Entscheidung zu verdanken, Gender Mainstreaming querschnittsmäßig in Politik und Verwaltung zu verankern, sondern auch der aktiven Teilnahme an internationalen Netzwerken und Programmen mit entsprechenden technischen und finanziellen Ressourcen.
Jugendbürgerhaushalt
Der Jugendbürgerhaushalt (PP Joven) stellt ein weiteres innovatives Element dar. Er richtet sich an Jugendliche zwischen 13 und 18 Jahren und wird seit 2005 unter der Leitung des städtischen Jugendzentrums (Centro de Juventud) durchgeführt. Auch wenn die Methodik speziell an die Jugendlichen angepasst wurde, gleichen Aufbau und Ablauf dem ‚großem’ Bürgerhaushalt. Mit der frühzeitigen Befähigung zur Ausübung des Bürgerstatus zielt er auf die politische und soziale Inklusion der Jugendlichen und leistet so einen wichtigen Beitrag für ein zukunftsfähiges, stabiles und demokratisches Gemeinwesen. Auch die Erwachsenen werden stärker für die Bedürfnisse der Jugend sensibilisiert und von der freien und kreativen Denkweise der Jugendlichen inspiriert. Durch den erhöhten Kommunikationsfluss kann die Stadtverwaltung adäquate Maßnahmen (z.B. Prävention) gezielter einsetzen und die Beziehung zu den zivilgesellschaftlichen Jugendorganisationen stärken. Die Einbindung der Schulen nimmt eine wichtige Rolle bei der Umsetzung des Verfahrens ein. Der Jugend-Integrationsplan – Rosario 100 % jugendlich (Plan Integral de Juventud – Rosario 100 % Joven) bildet seit 2009 das Fundament der städtischen Jugendpolitik und steht in enger Verbindung mit dem PP Joven. Der Bürgerhaushalt verdeutlicht insofern seine Adaptions‑ und Wandelfähigkeit hinsichtlich stadtübergreifender Politikinhalte.
Der Bürgerhaushalt von Rosario verdeutlicht sowohl Potenziale als auch Herausforderungen des Verfahrens. Viele der herausgearbeiteten Voraussetzungen, Einflussfaktoren, Grenzen und Erfolge lassen sich auch auf andere Beispiele übertragen. Die Studie schließt mit dem Fazit, dass kooperative Beteiligungsinstrumente wie der Bürgerhaushalt stets als positive Bereicherung für die repräsentative Demokratie betrachtet und in Zukunft noch verfeinert und vertieft werden sollten.
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