Serie

Bürgerhaushalt – Einführung muss durchdacht sein (Teil Ⅰ)

von Prof. Dr. Gunnar Schwarting, Mainz/Speyer
Der 4. Statusbericht zu Bürgerhaushalten in Deutschland weist immerhin 207 Kommunen aus, die sich in irgendeiner Form mit dem Konzept eines Bürgerhaushalts befassen; die Zahl derjenigen Kommunen, die bereits über mehrere Jahre aktiv ein Bürgerhaushaltsverfahren betreiben, ist naturgemäß deutlich kleiner. Das Ergebnis mag angesichts von fast 12.000 Städten, Gemeinden und Kreisen in Deutschland noch sehr wenig erscheinen; dabei sollte jedoch nicht außer Acht gelassen werden, dass ein beträchtlicher Teil der Gemeinden gerade in Süddeutschland sehr klein ist, für die ein formalisiertes Bürgerhaushaltsverfahren allein schon wegen fehlender administrativer Kapazitäten nicht in Frage kommt. Gerade hier ist aber zu unterstellen, dass die Bürgerschaft ganz unmittelbar in viele Entscheidungen zur Generierung und Verwendung von Haushaltsmitteln eingebunden ist.

Eine – wenngleich nicht unproblematische – Dynamik hat die Diskussion um Bürgerhaushalte in jüngster Zeit allerdings durch den verschärften Konsolidierungsdruck erhalten. In dem Bemühen, Einsparungen oder Erhöhungen von Abgaben möglichst einvernehmlich umzusetzen, haben viele Kommunen zumindest erwogen, die Bürgerschaft – genauer: EinwohnerInnen – in die Entscheidungsfindung einzubeziehen. Die Verpflichtung der Kommunen, die in Rheinland-Pfalz am „Entschuldungsfonds“ teilnehmen, die mit der Aufsichtsbehörde vereinbarten Maßnahmen zur Leistung des dort vorgesehenen eigenen Drittels in geeigneter Weise im Internet zu präsentieren, fördert dies gewiss. Allerdings wird in dem Fall eine aktive Beteiligung der Öffentlichkeit schwierig sein, da die Vereinbarungen mit der Aufsichtsbehörde in den nächsten Monaten getroffen werden müssten. Hier sind insoweit andere, einfachere Formen der Mitwirkung als ein Bürgerhaushalt erforderlich, soll der Eindruck vermieden werden, das Konsolidierungsprogramm entstehe in einer „black box“.

Aus kommunaler Sicht sind im Konsolidierungsprozess aber auch zwei weitere Erwägungen zum Bürgerhaushalt maßgeblich: Zum einen fällt es einer Kommunalvertretung leichter, solche Konsolidierungsmaßnahmen zu beschließen, die von einer (breiten) Mehrheit auch in der Bevölkerung getragen werden. Das birgt indes die Gefahr, dass durchaus berechtigte spezielle Interessen dabei verloren gehen. Ein Beispiel mag die Berücksichtigung von Anliegen einzelner (kleinerer) Ortsteile sein. Zum anderen dient ein negatives Votum aber auch dazu, Auflagen und Hinweise der Aufsichtsbehörden mit dem Verweis auf die öffentliche Meinung abzulehnen. Vor allem Mehrbelastungen, die einen großen Kreis betreffen würden (Grundsteuer B, Gebührensätze), wären von einem solchen Verdikt möglicherweise besonders betroffen. Ob eine solche Instrumentalisierung von Bürgerhaushalten deren Grundgedanken gerecht wird bzw. den haushaltswirtschaftlichen Notwendigkeiten dient, muss zumindest fraglich bleiben.

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Freitag, 4.11.2011 von Redaktion

Tags: Erfolgsfaktoren | Haushaltskonsolidierung | Serie

Serie | Gastbeiträge zum Bürgerhaushalt

Die Betreiber dieser Plattform, die Bundeszentrale für politische Bildung und die Servicestelle Kommunen in einer Welt, intensivieren das Thema Bürgerhaushalt und haben daher Stimmen aus Politik, Verwaltung, Wirtschaft, Wissenschaft und Praxis um ihre Einschätzung zur Rolle, Funktion und Umsetzung von Bürgerbeteiligungshaushalten gebeten. Dabei sollen unter anderem folgende Fragen von den Gastbeiträgen angesprochen werden:

• Stand der Dinge: Welche Verfahren und Instrumente gibt es in Deutschland und in Europa? Wie sehen die aktuellen Entwicklungen aus?
• Welche Potenziale haben Bürgerhaushalte? Ein Verfahren zur Verbesserung der kommunalen Haushaltsplanung? Ein Mittel gegen Politikverdrossenheit? Ein Verfahren kommunaler Entscheidungsfindung, um politikferne Gruppen zu erreichen?
• Wer profitiert von Bürgerhaushalten? Welche Bevölkerungsschichten, welche Altersgruppen, welche Stadtteile? Sind es Männer, Frauen, Kinder, Berufstätige, Arbeitslose oder die Rentner? Die Kommunen und Finanzplanung?
• Was bedeutet die Ein‑ und Durchführung von Bürgerhaushalten für die Politik? Wird sie marginalisiert oder rückt sie neu ins Zentrum? Wie sehen Politikerinnen und Politiker diese Verfahren? Welche Chancen und welche Probleme sehen sie? Welche Auswirkungen sind zu erwarten?
• In welchem Verhältnis stehen Bürgerbeteiligungsverfahren wie Bürgerhaushalte zur repräsentativen Demokratie? Stärkung, Ergänzung, Aushöhlung?
• Wie viel darf Bürgerbeteiligung kosten? Oder anders gefragt: Wie viel sind Politikerinnen und Politiker bereit, zu investieren?
• In welchem Verhältnis stehen Verfahren wie Bürgerhaushalte, in denen es um die Einholung von Bürgermeinungen und –expertise geht zu herkömmlichen Instrumenten wie Expertengutachten, in die nicht nur Kommunen jährlich beträchtliche Summen investieren?
• Was bedeutet die Einführung von Bürgerhaushalten für die Verwaltung? Welche Herausforderungen sind von der Verwaltung zu bewältigen? Wie sehen Verwaltungsspitzen Bürgerhaushalte?
• Wie kann der Erfolg und Misserfolg, Wirkung oder Wirkungslosigkeit gemessen werden? Wie können Bürgerhaushalte miteinander verglichen werden und (dadurch) verbessert werden?
• Von der Partizipation zur E-Partizipation in der kommunalen Haushaltsplanung: Welche Rolle spielen neue Medien bei der Durchführung von Bürgerbeteiligungshaushalten.

In den nächsten Wochen werden auf buergerhaushalt.de unter dem Stichwort „Serie“ Gastbeiträge zum Bürgerhaushalt erscheinen.

Hier sind unsere Beiträge in chronologischer Reihenfolge:

→ Grußwort des Innenministers Dr. Wolfgang Schäuble

→ „Der Bürgerhaushalt als Beteiligungschance: Auf dem Weg zur Bürgerkommune“ von PD Dr. Ansgar Klein

→ „Mehr Geschlechtergerechtigkeit durch Bürgerhaushalte?“ von Dr. Elisabeth Stiefel

→ Bürgerhaushalte als elektronisch unterstütztes Verwaltungsverfahren von Guido Kahlen

→ „Der Bürgerhaushalt der Gymnasien“ – zwischen Partizipativer Demokratie und Verwaltungsmodernisierung von Anja Röcke und Yves Sintomer

→ Ziele des medienübergreifenden Bürgerbeteiligungsverfahrens in der Stadt Bergheim von Alfred Fassbender

→ Bürgerhaushalte in Bayern – Streiflichter aus dem Süden von Thomas Ködelpeter

→ Qualitätskriterien für die Gestaltung von Bürgerhaushalten von Helmut Klages

→ Politische Bildung und Bürgerhaushalt von Christa Widmaier

→ Bürgerhaushalte und ihre Evaluation von Volker Vorwerk

→ Fundament für Bürgerhaushalte: ist das Recht gefragt? von Ulrike Löhrs

→ Wird direkte Demokratie entscheidend für die Etablierung von Bürgerhaushalten sein? von Carsten Herzberg

→ Der Bürgerhaushalt in Rosario. Ein Beitrag zur Demokratisierung der lokalen Ebene von Eva Roeder

→ Bürgerhaushalte zwischen Politik und Spielwiese von Hilmar Sturm und Benno Trütken

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Samstag, 5.6.2010 von Redaktion

Tags: Serie

Gastbeitrag | Bürgerhaushalte zwischen Politik und Spielwiese

von Hilmar Sturm und Benno Trütken

Wenn Bürger sich beteiligen oder beteiligt werden, fragen sie immer öfter: Was wird denn daraus? Oder sie sagen gleich mit skeptischem Blick: Ich mache mit, aber ich glaube nicht, dass wir da viel bewegen. Damit sprechen sie eine Frage an, die auch in einer Arbeitsgruppe der Internationalen Bürgerhaushalt-Tagung von InWent und bpb im Januar 2010 in Berlin diskutiert worden ist: Wie politisch ist der Bürgerhaushalt? Mit anderen Worten: Werden die Bürgerinnen und Bürger an wirklich relevanten Entscheidungen beteiligt?

Damit soll nicht behauptet werden, dass es das Ziel jedes Bürgerhaushaltes sein müsste, dass die Beteiligten »richtig politisch« mitreden. Dennoch wird zu manchem Bürgerhaushalts-Verfahren gefragt werden, ob sie eher als »Spielwiese« oder Ablenkung von den »eigentlichen« haushaltspolitischen Fragen eingesetzt werden. Entsprechende Fragen werden immer häufiger auch von Journalisten gestellt.

Stärken Bürgerhaushalte politisches Interesse und Systemvertrauen?
Erfreulich viele Kommunen arbeiten mit Bürgerhaushaltsverfahren. Die Beteiligten haben das gute und berechtigte Gefühl, ihre bürgerliche Pflicht getan zu haben; Politik und Verwaltung dürfen sich mit Recht für besonders offen und demokratisch halten. Aber gleichzeitig schrumpfen die Mitgliederzahlen von Parteien, haben sie oft Schwierigkeiten, ihre kommunalen Kandidatenlisten zu füllen, sinken die Wahlbeteiligungen und sinkt das Vertrauen in Parteien und Politiker immer weiter auf einen erschreckend niedrigen Stand. »Unpolitische« Bürgerhaushalts-Verfahren könnten diese Tendenzen verstärken, indem sie zum einen vom Kern der Politik ablenken (und dieser Kern ist im ganzen Haushaltsplan in Zahlen ausgedrückt und entschieden), und zum anderen indem sie ein Signal senden, dass Politik und Verwaltung über das »Eingemachte«, das große Ganze lieber selbst entscheiden. Wäre es ein Wunder, wenn auch interessierte Menschen sich abwendeten?

Bürgerhaushalte mit politischem Anspruch
Was heißt »politisch« oder »unpolitisch« (weniger politisch)? Politisch kann man einen Bürgerhaushalt dann nennen, wenn:

 – die Bürger Prioritäten für einen relevanten Teil oder für das Ganze des Kommunalbudgets setzen können (Haushaltsrelevanz) – und nicht nur über eine mehr oder weniger kleine »freie Spitze« mitbestimmen dürfen oder Anregungen zu einzelnen Posten vorbringen, was letztlich als unpolitisch zu bezeichnen ist;

 – die Prioritäten, Vorschläge und Empfehlungen der Bürger zumindest beantwortet, möglicherweise sogar weitgehend verwirklicht werden (Wirksamkeit und Reaktion) – wohlgemerkt: die Entscheidung bleibt beim verfassungs‑ und gesetzmäßig dazu bestellten Gemeinde‑ oder Stadtrat –, eher unpolitisch wären also Verfahren, bei denen Bürgervoten gesammelt, aber nicht systematisch beantwortet oder berücksichtigt werden;

 – Vorschläge diskutiert und systematisch gewichtet oder zur Abstimmung gestellt werden (Entscheidungscharakter) – unpolitischer sind Verfahren, bei denen Vorschläge eher gesammelt werden (»Vorschlagswesen«);

 – die Beteiligten, vor allem die Abstimmenden, eine angemessene Form der demokratischen Legitimation besitzen (etwa durch repräsentative Auswahl, beispielsweise durch Zufallsverfahren, oder als Vertreter bestimmter, möglicherweise bisher unterrepräsentierter Gruppen wie Minderheiten, oder auch in anderer Form – eher unpolitisch sind Verfahren nach dem Prinzip der Selbstauswahl (»wer möchte, macht mit«) oder bei denen es egal ist, wer teilnimmt, oder solche, an denen hauptsächlich Aktivbürger/innen mitwirken;

 – die Bürgerinnen und Bürger einen möglichst guten Durchblick bekommen, das heißt Informationen über den ganzen Haushaltsplan und auch über mittel‑ bis langfristige Pläne und Schätzungen (Transparenz) – eher unpolitisch wären daher Verfahren, bei denen vorwiegend zu einzelnen Haushaltsteilen informiert wird oder nur über ein Jahr und die Bürger/innen sich nur zu einzelnen Projekten oder einem kleineren freien Betrag Gedanken machen;

 – die Bürger/innen zumindest auch Sparentscheidungen mitzutreffen oder vorzubereiten haben, vielleicht sogar ohne Ausgabenspielraum (Realismus und Richtung) – eher unpolitisch sind Verfahren einzustufen, bei denen die Bürger/innen vom Sparzwang weitgehend unbehelligt bleiben.

Selbstverständlich sind diese Kriterien oder Indikatoren nicht abschließend gemeint. Wenn man ganz grob eine Unterscheidung zwischen eher politischen und eher apolitischen Verfahren treffen will, dann müssen nicht alle Eigenschaften zutreffen, damit ein Verfahren eingeordnet werden kann. Es lassen sich für alle Ausprägungen Beispiele in der Praxis finden. Zu den eher unpolitischen Bürgerhaushalten zählen auch diejenigen, bei denen sich die Beteiligung weitgehend auf die Information der Bürger beschränkt. Selbstverständlich tragen sie den Keim der Politisierung der Bürgerschaft in sich. Jedoch zeigen manche Erfahrungen, dass über ein »Vorschlagswesen« nicht hinausgekommen wird.

Spielwiesen oder Sparen als realistische Politik?
Gerade die Spar-Frage wird die Kommunen (und nicht nur sie) in den nächsten Jahren intensiv beschäftigen, und hier bietet der Bürgerhaushalt ein großes Potential: weil (a) die Bürger zum Sparen, also auch zum Verzichten grundsätzlich bereit sind, (b) nur sie selbst wissen, worauf konkret sie am ehesten zu verzichten bereit sind, und (ⅽ) bei guten Verfahren eine zusätzliche Legitimationsbasis für Sparmaßnahmen bieten, womit sie (ⅾ) die öffentliche Akzeptanz für harte Maßnahmen erleichtern. Wird also im Bürgerhaushalt eher gespart oder eher ausgegeben? Wenn es nur oder vor allem ums Ausgeben geht: Weckt und nährt man damit nicht Illusionen bei den Bürger/innen? Oder schleicht sich bei ihnen vielleicht sogar das Gefühl ein, es sei genügend Geld da, nur ihrer Kenntnis und ihrer Mitentscheidung entzogen?

Beispiele
Der klassische Bürgerhaushalt in Porto Alegre bedeutet vor allem: Bisher benachteiligte Gruppen in den Stadtteilen Porto Alegres melden ihre Bedürfnisse und Prioritäten an; entschieden wird in einem stadtweiten Austausch. Hier hat der Bürgerhaushalt von Beginn an einen halb politischen Charakter. Er kann und sollte immer politischer werden und damit die Menschen wieder näher an die Politik, an ihr Gemeinwesen, heranführen.

Nun nach Deutschland.
»Solingen spart« heißt das Bürgerhaushaltsverfahren in der Stadt in Nordrhein-Westfalen. Ziel war hier nicht die Priorisierung von Ausgaben, sondern von Sparvorschlägen – ein realistischer politischer Ansatz. Dennoch ist das Verfahren als eher unpolitisch einzustufen, denn die »Produktkritik« wurde von der Stadtverwaltung vorgenommen. Zudem wurde die strategische Ausrichtung »in drei strategischen Workshops des Verwaltungsvorstands, der städtischen Führungskräfte und der Ratsfraktionen« erarbeitet. Für die Bürgerinnen und Bürger blieb letztlich ein erweitertes Vorschlagswesen, wenig Einblick in und Mitentscheidung über Grundsatzfragen. Nur registrierte Bürger/innen konnten auch von der Verwaltung gemachte Vorschläge bewerten. Es wurden Teilnehmerdaten veröffentlicht und damit Transparenz über deren Repräsentativität hergestellt. Es zeigt sich, dass Männer etwas überrepräsentiert sind; Personen mit Hochschulabschluss machen einen relativ großen Anteil aus. Dennoch wurden auch Menschen mit Hauptschulabschluss erreicht. Soweit zu einer ersten Einordnung des Solinger Verfahrens. Ähnlich ist »Essen kriegt die Kurve« mit Bürgerhaushalt-Hilfe einzuordnen. Auch in Essen können die Bürger/innen einerseits Sparvorschläge von der Verwaltung bewerten und andererseits eigene vorbringen und diskutieren, ebenfalls online. (Die Selektivität von Online-Beteiligungen soll hier nicht diskutiert werden; sie ist aber auch für die Frage, wie politisch ein Bürgerhaushalt ist, relevant.)

Fazit
Bürgerhaushalte bewegen etwas – mal mehr, mal weniger. Es könnte mehr sein, wenn sie noch politischer würden, das heißt noch mehr Einfluss auf den politischen Rahmen hätten, auf die strategische Ausrichtung des Produkthaushaltes und darüber hinaus. Damit kommen wir aber gleich zur nächsten Herausforderung.

Wichtige Entscheidungen fallen nicht in der Kommune
Wenn die Kommunen kaum eigene Steuern haben, und wenn über große Teile der Ausgaben und Einnahmen in Landtagen und Bundestag beschlossen wird, müsste ein politischer Bürgerhaushalt auch diese Fragen behandeln: die Frage nach der föderalen Finanzverfassung. Ideen hierzu sind vorhanden, müssen aber an anderer Stelle diskutiert werden.

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Mittwoch, 26.5.2010 von Redaktion

Tags: gastbeitrag | Serie

Gastbeitrag | Der Bürgerhaushalt in Rosario. Ein Beitrag zur Demokratisierung der lokalen Ebene

von Eva Roeder

Zusammenfassung der gleichnamigen Publikation

Auch wenn der Bürgerhaushalt ursprünglich aus der brasilianischen Stadt Porto Alegre stammt, liegen zu seiner Ausprägung in anderen lateinamerikanischen Staaten zumindest in deutscher Sprache nur wenige Untersuchungen vor. Dabei implementierte auch die argentinische Stadt Rosario (ca. 1 Mio. Einwohner) den Bürgerhaushalt (Presupuesto Participativo – PP) im Jahr 2002 als erste Stadt des Landes und konnte ähnlich wie Porto Alegre internationale Aufmerksamkeit als Beispiel für eine gute Regierungsführung auf sich ziehen. Die Studie beleuchtet detailliert die Erfahrungen in Rosario und leistet damit einen wichtigen Beitrag zur vergleichenden Analyse in der Bürgerhaushaltsforschung. Besonders hervorzuheben sind neben den Lernerfahrungen der Bürger-Delegierten auch der Jugend-Bürgerhaushalt und der spezifische Gender-Ansatz.

Argentinien kehrte im Jahr 1983 zur Demokratie zurück. Bis heute wird diese jedoch von einem hohen Maß an Klientelismus und Korruption untergraben und weist Probleme in Bereichen der Rechtsstaatlichkeit und Responsivität auf. Die erschwerte Ausübung des Bürgerstatus wird durch die soziale Exklusion großer Bevölkerungsteile bzw. stark ausgeprägte sozialer Ungleichheit erheblich verstärkt. Die Bevölkerung reagiert mit dem Rückzug ins Private und auch die Zivilgesellschaft versteht sich bis heute überwiegend als Gegenpol zum Staat. Es besteht demnach die Herausforderung, nicht nur die demokratischen Institutionen zu stärken, sondern auch die substantielle und sozietale Dimensionen einer Demokratie (Chancengleichheit und Werteinstellungen).

Lokale Demokratie stärken
Die lokale Ebene bietet in diesem Zusammenhang einen geeigneten Ansatzpunkt; hier wird Politik für die BürgerInnen greif‑ und erfahrbar. An dieser Stelle setzt auch der Bürgerhaushalt an, welcher als ein deliberatives, kooperatives Beteiligungsverfahren charakterisiert wird, das auf den Prinzipien der partizipativen Demokratietheorie basiert. Im Fokus steht dabei die Wechselwirkung zwischen repräsentativer und direkter Demokratie. Es wird im ersten Schritt die These aufgestellt, dass der Bürgerhaushalt die lokale Demokratie stärken kann und die Herausbildung einer Bürgergesellschaft fördert. Zweitens gehört zu den zentralen Erkenntnissen der Studie, dass der Bürgerhaushalt nicht isoliert betrachtet werden kann. Nur durch seine Einbettung in einen umfassenden Öffnungs‑ und Transformationsprozess der lokalen Demokratie kann er seine volle Wirksamkeit entfalten. Umgekehrt bietet der Bürgerhaushalt den Raum, die korrespondierenden Programme und Regierungsinstrumente in sich aufzunehmen und dadurch zu stärken.

Die erfolgreiche und effektive Umsetzung des Bürgerhaushaltes hängt von unterschiedlichen Einflussfaktoren ab. Im Hinblick auf den Entstehungskontext und die äußeren Rahmenbedingungen wirken Faktoren wie der relativ hohe Dezentralisierungsgrad des politischen Systems sowie die Machtkonstellation der (zivil‑)gesellschaftlichen und politischen Akteure. Die Stadt wird seit dem Jahr 1989 von der sozialistischen Partei (Partido Socialista – PS) regiert, welche die Prinzipien der partizipativen Demokratietheorie in ihr Parteiprogramm integriert. Im argentinischen Parteiensystem spielt sie jedoch eine untergeordnete bzw. oppositionelle Rolle. Die schwere Wirtschaftskrise in Argentinien im Jahr 2001 bewirkte die völlige Diskreditierung der politischen Eliten durch die Bevölkerung. In Verbindung mit der geschwächten Opposition eröffnete sich ein Handlungsfenster für die PS, das letztendlich zur Implementierung des Bürgerhaushaltes führte. Schon in den vorangegangenen Jahren leitete die PS eine Verwaltungsmodernisierung (bzw. Dekonzentration) ein, erstellte ein städtisches Leitbild und wandte weitere Methoden für eine bürgernahe Politik an. Die korrespondierende Stadtplanung und Regierungsprogramme zeugen insofern von der Einleitung eines umfassenden Transformationsprozesses der lokalen Demokratie.

Institutionelles Design
Der Bürgerhaushalt von Rosario orientiert sich am Modell von Porto Alegre. Basierend auf einem Analyserahmen von Yves Cabannes wird das institutionelle Design des Bürgerhaushaltes hinsichtlich seiner finanziellen, partizipativen, legalen und territorialen Dimension bzw. Reichweite untersucht. Bei den Stadtteilversammlungen in den sechs Distrikten der Stadt werden Ideen gesammelt und Bürger-Delegierte gewählt. Diese bilden anschließend den Beteiligungsrat des Distriktes und erarbeiten in enger Zusammenarbeit mit der Verwaltung die Projektvorschläge. An dieser Stelle finden tiefgehende deliberative Austauschprozesse statt. Die Projektvorschläge werden anschließend der gesamten Bevölkerung zur Wahl gestellt und verbindlich umgesetzt. Das elektronische Votum erlaubt es, die Bürger mit innovativen Regierungsinstrumenten vertraut zu machen. Durch das hohe Maß an Verbindlichkeit und Entscheidungskompetenz führte der Bürgerhaushalt in Rosario zu einem umfassenden Machttransfer. Verbesserungsmöglichkeiten bestehen dagegen bei der Kontroll-Instanz, der interdistriktalen Zusammenarbeit für gesamtstädtische Angelegenheiten, der finanziellen Umverteilung (bisher ist kein Umverteilungsschlüssel für benachteiligte Stadtviertel vorgesehen) und hinsichtlich ergänzenden Partizipationskanälen für zivilgesellschaftliche Organisationen.

Josh Lerner und Daniel Schugurensky untersuchten im Rahmen einer Studie die Lernerfahrungen der Bürgerdelegierten. In allen vier Kategorien (Wissen, Fähigkeiten, Meinung und Praxis) konnten positive Veränderungen nachgewiesen werden, wobei die stärksten im Bereich Wissen anzusiedeln sind (z.B. lokale Vernetzung, Abläufe und Verantwortlichkeiten innerhalb der Stadtverwaltung oder der Haushaltsplanung). Es zeigt sich, dass die Delegierten ein bedeutsames empowerment und wichtige Lernerfahrungen erfuhren, die den Weg für eine entstehende Bürgergesellschaft bereiten. Der Bürgerhaushalt stärkt insofern die sozietale Dimension der Demokratie und das Sozialkapital.

Gender Mainstreaming
Die substantielle Dimension der Demokratie wird durch die spezielle Förderung von Frauen und Jugendlichen gestärkt. Die Programme zielen auf die politische und soziale Inklusion dieser Gruppen. Im Rahmen des Gender Mainstreaming werden die Bürger für bestehende Geschlechterverhältnisse sensibilisiert und befähigt, so dass auch im Hinblick auf die Haushaltsausgaben mehr Geschlechtergerechtigkeit entwickelt werden kann (Gender Budgeting). Im Plan der Chancengleichheit und Gleichbehandlung von Männer und Frauen (PIO) wurde festgelegt, dass 50 % der gewählten Bürger-Delegierten weiblich sein müssen, Spielecken und Kinderbetreuung während den Sitzungen zur Verfügung gestellt werden, eine nicht-diskriminierende Sprache verwendet sowie das Programm Bürgerhaushalt und aktive Bürgerschaft der Frau umgesetzt wird. Im letztgenannten Programm werden verschiedene Workshops angeboten, an denen inzwischen auch männliche Delegierte teilnehmen, da auch sie die Geschlechterverhältnisse reproduzieren. Im Zeitverlauf konnten positive Auswirkungen verzeichnet werden: In den Jahren 2006 und 2007 nahmen mehr Frauen als Männer am PP teil. Weiterhin wurden vermehrt Projekte mit Gender-Komponente vorgeschlagen und gewählt, was sich positiv auf die Geschlechtergerechtigkeit des finanziellen Haushaltes auswirkt. Dieser Erfolg ist nicht nur der politischen Entscheidung zu verdanken, Gender Mainstreaming querschnittsmäßig in Politik und Verwaltung zu verankern, sondern auch der aktiven Teilnahme an internationalen Netzwerken und Programmen mit entsprechenden technischen und finanziellen Ressourcen.

Jugendbürgerhaushalt
Der Jugendbürgerhaushalt (PP Joven) stellt ein weiteres innovatives Element dar. Er richtet sich an Jugendliche zwischen 13 und 18 Jahren und wird seit 2005 unter der Leitung des städtischen Jugendzentrums (Centro de Juventud) durchgeführt. Auch wenn die Methodik speziell an die Jugendlichen angepasst wurde, gleichen Aufbau und Ablauf dem ‚großem’ Bürgerhaushalt. Mit der frühzeitigen Befähigung zur Ausübung des Bürgerstatus zielt er auf die politische und soziale Inklusion der Jugendlichen und leistet so einen wichtigen Beitrag für ein zukunftsfähiges, stabiles und demokratisches Gemeinwesen. Auch die Erwachsenen werden stärker für die Bedürfnisse der Jugend sensibilisiert und von der freien und kreativen Denkweise der Jugendlichen inspiriert. Durch den erhöhten Kommunikationsfluss kann die Stadtverwaltung adäquate Maßnahmen (z.B. Prävention) gezielter einsetzen und die Beziehung zu den zivilgesellschaftlichen Jugendorganisationen stärken. Die Einbindung der Schulen nimmt eine wichtige Rolle bei der Umsetzung des Verfahrens ein. Der Jugend-Integrationsplan – Rosario 100 % jugendlich (Plan Integral de Juventud – Rosario 100 % Joven) bildet seit 2009 das Fundament der städtischen Jugendpolitik und steht in enger Verbindung mit dem PP Joven. Der Bürgerhaushalt verdeutlicht insofern seine Adaptions‑ und Wandelfähigkeit hinsichtlich stadtübergreifender Politikinhalte.

Der Bürgerhaushalt von Rosario verdeutlicht sowohl Potenziale als auch Herausforderungen des Verfahrens. Viele der herausgearbeiteten Voraussetzungen, Einflussfaktoren, Grenzen und Erfolge lassen sich auch auf andere Beispiele übertragen. Die Studie schließt mit dem Fazit, dass kooperative Beteiligungsinstrumente wie der Bürgerhaushalt stets als positive Bereicherung für die repräsentative Demokratie betrachtet und in Zukunft noch verfeinert und vertieft werden sollten.

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Freitag, 21.5.2010 von Redaktion

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Gastbeitrag | Wird direkte Demokratie entscheidend für die Etablierung von Bürgerhaushalten sein?

von Carsten Herzberg

Es ist ein Tabu. Als man vor zehn Jahren die ersten Bürgerhaushalte in Deutschland einführte, wurde immer wieder betont, dass es nicht darum ginge, dass Bürgerinnen und Bürger anstelle des Rates entscheiden. Daran hat sich bis heute im Prinzip nichts geändert, und dennoch muss die Frage der Übertragung von Entscheidungskompetenz neu gestellt werden. In diesem Beitrag wird sogar behauptet, dass es von ihr abhängen wird, ob Bürgerhaushalte nur eine Modeerscheinung sind oder sich langfristig etablieren können. Denn neben all den positiven Meldungen wird vor allem eins deutlich: Es gibt eine hohe „Abbrecherquote“, über die Absichtserklärungen zur Einführung neuer Bürgerhaushalte nur wenig hinweg täuschen können. Warum also gibt es so wenig Kontinuität? Fühlt man sich mit den Bürgerhaushalten doch unwohler, als man offiziell zugibt?

Drei Ansätze
Um die Wechselhaftigkeit der hiesigen Beispiele zu verstehen, ist zunächst nach ihrem Charakter und ihren Problemen zu fragen. Hierbei kann von drei Ansätzen ausgegangen werden, die in der Praxis gern kombiniert werden. Im ersten geht es darum, dass in Bürgerhaushalten eine Bewertung von öffentlichen Dienstleistungen vorgenommen wird. Demzufolge haben erste Beispiele wie Rheinstetten, Hilden und Groß-Umstadt vor allem Anregungen gesammelt wie Bibliotheken, Kindertagesstätten, Schwimmbäder, Bürgerbüros etc. verbessert werden könnten. Darin liegt der originelle Beitrag der deutschen Beispiele zur internationalen Diskussion: Durch das Feedback von Bürgerinnen und Bürgern sollen öffentliche Dienstleistungen den Bedürfnissen angepasst werden. Denn schließlich gab es nichts zu verteilen. Die Bürgerhaushalte sind im Kontext einer weiterhin anhaltenden schwierigen Finanzsituation entstanden. Aus diesem Grund widmet man sich wie in keinem anderen Land in Europa der Erläuterung von Haushaltsdaten,, woraus sich der Ansatz „Haushaltsausgleich“ ableiten lässt.

Durch verschiedene Stellschrauben (Kürzungen von Dienstleistungen, Erhöhung von Steuern, Entnahme aus der Rücklage etc.) konnten im Jahr 2002 Bürgerinnen und Bürger in Emsdetten ihre eigene Strategie zusammenstellen. Später wurden für diesen Ansatz Haushaltsrechner im Internet bereitgestellt (Hamburg, Köln, Leipzig etc.), mit denen es möglich war, Beträge zwischen Haushaltskapiteln zu verschieben. Ein anderer Trend liegt in der Stärkung der Quartiersebene: Wenn es früher nur ein zentrales Bürgerforum gab, so gibt es heute dezentrale Veranstaltungen, auf denen Bürgerinnen und Bürger mit Mitarbeiter/-innen der Verwaltung Probleme des Quartiers diskutieren. Zu den jüngsten Entwicklungen zählt, dass (kleine) Bürgerfonds zur Verfügung gestellt werden, was in Lichtenberg dieses Jahr erstmalig geschieht und in Potsdam zumindest diskutiert wird. Ein bemerkenswerter Schritt, der in Zukunft an Bedeutung gewinnen könnte, wenn man sich die Wirkungen der bisherigen Beispiele anschaut.

Das Dilemma der klammen Kassen
Durch ihre Praxis haben sich Bürgerhaushalte auch selbst definiert. Betrachtet man die umgesetzten Vorschläge, dann wird deutlich, dass vor allem kleinteilige Maßnahmen umgesetzt werden: Die Erweiterung eines Fahrradweges, die Erneuerung eines Spielplatzes, die Beruhigung einer Straße. Selten werden hingegen grundlegende Fragen zur Disposition gestellt: „Sollen wir den Wohnungsbestand privatisieren, was soll unser nächstes Großinvestitionsprojekt sein, wie soll die Energieproduktion in unserer Gemeinde aussehen…?“ Manch ein engagierter Aktivist mag darüber enttäuscht sein, und eventuell liegt darin eine Erklärung dafür, dass sich globalisierungskritische und andere soziale Bewegungen in Deutschland den Bürgerhaushalt nicht auf die Fahne geschrieben haben. Dies wäre nicht weiter dramatisch, wenn der Ansatz „partizipative Evaluation von Dienstleistungen“ nicht auch auf Grenzen stoßen würde: Die Realität zeigt, dass Bürgerinnen und Bürger durchaus in der Lage sind, hilfreiche Anregungen zu geben, wovon z.B. das Angebot von Bibliotheken profitiert hat. Wer sich jedoch die Vorschläge anschaut, der sieht, dass Investitionsmaßnahmen aus dem Bürgerhaushalt nicht auszuklammern sind. Bürgerinnen und Bürger unterbreiten (diese) Vorschläge, auch wenn sie ausdrücklich aufgefordert werden, nur „Produkte“ zu evaluieren. Weiterhin muss gesagt werden, dass der zweite Ansatz „Haushaltsausgleich“ in erster Linie ein Instrument der politischen Bildung ist als eines der realen Umverteilung. Grundlegende Sparvorschläge wurden durch einen Bürgerhaushalt nicht umgesetzt. Mit der Erstellung derartiger Konzepte werden vielmehr private Beratungsfirmen beauftragt, durchaus auch parallel zum Bürgerhaushalt.

Bürgerhaushalte der Kontaktpflege
Aufgrund dieser Ergebnisse kann in Deutschland von einem Bürgerhaushalt der Kontaktpflege gesprochen werden. Bürgerinnen und Bürgern wird auf den Quartiersversammlungen der „Puls gefühlt“, mit der Umsetzung von kleinen Projekten gibt man durchaus zu verstehen, dass Vorschläge umgesetzt werden. Das kann durchaus erfolgreich sein. Aber es gibt auch Probleme, z.B. dann, wenn im Haushalt eigentlich gar keine Mittel bereitstehen bzw. diese schon verplant sind. Denn auch Politikerinnen und Politiker haben sich im Gemeinderat meist schon über eigene Prioritäten verständigt. Wenn dann die Top-20-Liste der Bürgervorschläge kommt, steht hinter der Finanzierung ein großes Fragezeichen. Aus dieser Hilflosigkeit heraus wird bei der Rechenschaft oft zu diffusen Antworten gegriffen. Manchmal lässt sich nicht klar sagen, ob ein Projekt aufgrund des Bürgerhaushalts umgesetzt wird oder ob es bereits schon geplant war. Oder man rettet sich mit Sondermitteln über die Runden, die einmal zur Verfügung stehen und die es erlauben, eine „saubere Abrechnung“ vorzulegen. Dies ist dann ein Rettungsanker, denn die Mandatsträger/-innen ahnen zumindest, dass sie Erwartungen geweckt haben, denen sie auf irgendeine Weise nachkommen müssen, sofern der Bürgerhaushalt nicht nur symbolische Politik sein soll. Auffällig ist jedenfalls, dass die meisten Bürgerhaushalts-Städte Schwierigkeiten haben, den Gegenwert für die offiziell vom Gemeinderat angenommenen Bürgerhaushaltsvorschläge zu benennen. Nimmt man den Begriff Bürgerhaushalt jedoch ernst, müsste genau dies im Haushaltsplan angeführt werden, damit Bürgerinnen und Bürger selbst eine Prüfung über die Umsetzung vornehmen können.

Entmachtung der Politik?
Viele Kommunalpolitiker/-innen sind jedoch noch skeptisch, was die Einführung eines konkreten Budgets angeht. Die plakative Antwortet lautet: „Wir wollen den Einfluss der Bürger nicht begrenzen, bei uns soll über alles geredet werden“. Dies entspricht zwar nicht den realen Erfahrungen, aber richtig ist, dass auch strategische und konzeptionelle Fragen diskutiert werden sollten. Die panische Antwort befürchtet hingegen eine „Abschaffung der repräsentativen Demokratie“. Genau darum geht es jedoch nicht: Es geht vielmehr um eine neue Arbeitsteilung, bei der Bürgerinnen und Bürger ihr Wissen über ihr Quartier einbringen und hier auch über das Aufstellen von Fahrradständern, Parkbänken und der Erneuerung von Spielplätzen (zumindest bis zu einem begrenzten Betrag) entscheiden, während Mandatsträgerinnen und Mandatsträger die Hände frei haben, sich um die großen Fragen der Finanzpolitik zu kümmern. Auf der gesamtstädtischen Ebene bleibt die Partizipation somit konsultativ. Im Idealfall geschieht dies durch kleinteilige Gesprächsrunden, welche die Erarbeitung von umfassenden Lösungsvorschlägen ermöglichen. Die Frage ist also: Wer ist so mutig und geht den ersten Schritt? Und wer traut sich, tatsächlich einen Betrag zur Verfügung zu stellen, der den Aufwand der Organisation lohnt? Es muss dabei nicht immer ein Fonds direkt vor Ort verwaltet werden, wie es bei den Berliner Bürgerjurys und Kiezkassen der Fall ist. Eine elegante Lösung wäre, bei der Bestimmung der Vorschläge bis zu einem gewissen Betrag Vorschläge der „Quartiersebene“ zuzuordnen. Auf diese Weise entstehen zwei Prioritätenlisten: eine für das Quartier (direkte Demokratie) und eine für die Gesamtstadt (Konsultation).

Auch Chancen sehen
Ein fester Betrag und eine arbeitsteilige Übertragung von Entscheidungskompetenzen könnten also die Glaubwürdigkeit des Bürgerhaushalts stärken und Politik und Verwaltung aus dem Dilemma führen, woher das Geld zur Umsetzung der Bürgervorschläge zu nehmen sei. Allerdings gehört dazu tatsächlich eine Selbstbeschneidung. Denn das unmittelbar durch den Gemeinderat verwaltete Geld wird weniger sein. Man fürchtet darüber hinaus den organisatorischen Aufwand, auch wenn dieser sich durch eine Anpassung des Verfahrens begrenzen lässt. Generell werden vor allem Bedenken geäußert, statt Vorteile gesehen, welche die Einführung direktdemokratischer Bestandteile in den Bürgerhaushalten bringen könnte: Den vielen Initiativen und Bürgergruppen, die jährlich eine Förderung erhalten, würde ein transparentes Verfahren angeboten. Ist das “Glück von Zuschüssen“ oft von informellen Kontakten und Traditionen abhängig, wäre auch der Initiative „Y“ klar, was Initiative „X“ erhält (und warum), wenn der Bürgerhaushalt für diese Art der Gelder das zentrale Vergabeinstrument wäre. Auf diese Weise kann bürgerschaftliches Engagement tatsächlich gefördert werden. Eine Initiative bewirbt sich mit ihrer Idee, die sie mit den erhaltenden Mitteln selbst umsetzen will. In der Einführung von Budgets besteht also die Chance, die Attraktivität des Bürgerhaushalts zu stärken und für das Finanzierungsdilemma eine Lösung zu finden. Aus Verlegenheit müssen dann Bürgerhaushalte nicht mehr abgebrochen werden und eine Mobilisierung ist schon allein dadurch zu erwarten, dass es etwas zu verteilen gibt.

Der Autor
Carsten Herzberg, Dr. der Politikwissenschaft am Berliner Centre Marc Bloch, ist derzeit an der Leitung einer Arbeitsgruppe zu partizipativer Demokratie beteiligt sowie an einem Projekt über öffentliche Wasserunternehmen. Von 2005 bis 2009 war er wissenschaftlicher Mitarbeiter im Projekt „Europäische Bürgerhaushalte“. Unter dem Titel „Von der Bürger‑ zur Solidarkommune“ hat er ein Buch über die Bürgerhaushalte in Deutschland geschrieben. Es ist im Herbst 2009 im VSA-Verlag erschienen.

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Montag, 10.5.2010 von Redaktion

Tags: direkte Demokratie | gastbeitrag | Serie

Gastbeitrag – Fundament für Bürgerhaushalte: ist das Recht gefragt?

von Ulrike Löhr, Rechtsanwältin und Beigeordnete a. Ⅾ., Düsseldorf

Was sich Kommunalpolitik von einem Bürgerhaushalt verspricht, welche Vorteile Bürgermeister sehen und welche Motive Bürger zum Mitmachen bewegen, dies ist bereits untersucht und dokumentiert. Bisher wurde allerdings wenig zu kommunalverfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen für Bürgerhaushalte gesagt. Gelegentlich findet sich die Forderung, einer Erweiterung bzw. Anpassung der Gemeindeordnungen, um Bürgerhaushalte verbindlich einzuführen, weil Verwaltungsmodernisierung ausschließlich personenabhängig praktiziert werde und damit ihre Umsetzung dem Zufall unterworfen sei. Durch eine rechtliche Vorgabe des Bürgerhaushalts würde die „kooperative Demokratie“ eine verlässliche Grundlage erhalten. Trifft dies zu? Gibt es rechtliche Hürden?

Kommunalverfassungsrechtliche Akteure beim Bürgerhaushalt

Die Gemeindeordnungen regeln Aufbau, Struktur, Zuständigkeiten, Rechte und Pflichten der kommunalen Organe wie Verwaltung, Rat, Bürgermeister usw., sie ordnen auch die Grundlagen der kommunalen Finanzwirtschaft und der staatlichen Aufsicht über die Kommunen.

An der Spitze der Stadtverwaltung steht der Bürgermeister. Mehrheitlich wählen die Bürger die Bürgermeister in einem eigenen Wahlverfahren für die Dauer von mindestens 6 Jahren in die Leitung der Verwaltung und zugleich in den Vorsitz des Rates. Im Verhältnis zum Rat ist es seine Aufgabe, dessen Beschlüsse vorzubereiten, unter seiner Kontrolle auszuführen und ihn über alle wichtigen Angelegenheiten zu unterrichten. In der Leitung der Verwaltung ist der Bürgermeister in vollem Umfang alleinverantwortlich. Dieses Recht darf der Rat nicht entziehen und nur dann in dieses Recht eingreifen, wenn das Gesetz dies ausdrücklich vorsieht. Zur Verwaltungsleitung gehört auch das Recht, den Haushalt aufzustellen; der Bürgermeister leitet den von ihm bestätigten Entwurf dem Rat zu. Die Entscheidung über die Verabschiedung des Haushalts trifft allerdings der Rat. In der Praxis zeigt sich, dass meistens die Bürgermeister das Verfahren zur Aufstellung des Bürgerhaushaltes anstoßen. Eine „natürliche“ Interessenkollision zwischen der Rolle des Bürgermeisters und dem Budgetrecht des Rates gibt es nicht.

Der Rat ist das „kollegiale Verwaltungsorgan“ der Gemeinde. Als Verwaltungsorgan ist er sowohl rechtsetzend als auch exekutiv, ⅾ. h. gestaltend, entscheidend und ausführend für die Gemeinde tätig. Seine Stellung als Organ besagt, dass seine Entscheidungen die Gemeinde unmittelbar berechtigen und verpflichten. Der Rat ist für alle Angelegenheiten der Gemeinde zuständig, seine Aufgabe ist es, Entscheidungen zu treffen. Er ist berechtigt, Aufgaben, die er auf einen Ausschuss oder den Bürgermeister übertragen hat, in seine Zuständigkeit zurückzuholen. Die Ausführung der von ihm getroffenen Entscheidungen ist die Aufgabe der hauptamtlichen Verwaltung. Insbesondere der Entwurf der Haushaltssatzung ist vom Rat in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu beschließen. Dieses Budgetrecht kann dem Rat nicht genommen werden. Welche Chancen bietet ein Bürgerhaushalt Mehrheiten und Opposition in den Räten? Aus allen Städten mit Bürgerhaushalten wird berichtet, dass Bürger parteipolitisches Gezänk um den Bürgerhaushalt nicht tolerieren. Damit erweist sich der Bürgerhaushalt vielmehr als ein Baustein für eine sachorientierte kommunale Finanzpolitik.

In kreisfreien Städten muss ein Stadtkämmerer bestellt werden. Dessen Stellung unterliegt nach den Kommunalverfassungen besonderen Regeln, er hat herausgehobene Rechte: über überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen entscheidet der Kämmerer, der Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen wird vom Kämmerer aufgestellt und dem Bürgermeister zur Bestätigung vorgelegt und in der Beratung des Rates kann der Kämmerer schließlich seine abweichende Auffassung vertreten. Ein Bürgerhaushalt beschneidet diese Rechte nicht. Welche Chancen bietet ein Bürgerhaushalt für die „normalen“ Mitarbeiter der Verwaltung? Spontan ist die erste Reaktion: „Nichts als Ärger, nur mehr Arbeit“. Im weiteren Verlauf des Verfahrens erkennen die Mitarbeiter allerdings die Chancen, die im Bürgerhaushalt liegen. Die Beteiligung trägt dazu bei, Bürger als „Entscheidungshilfe“ zu gewinnen, die Akzeptanz finanzwirksamer Entscheidungen steigt durch das Mehr an Transparenz. Der Haushaltssicherung öffnet sich ein neuer Blickwinkel: Bereiche in denen gespart werden soll, werden vom Bürger mitbestimmt.

Mit dem Bürgerhaushalt die Legitimität der politischen Entscheidungen stärken

In der Bundesrepublik gilt das Prinzip der repräsentativen Demokratie. Damit werden politische Sachentscheidungen im Gegensatz zur direkten Demokratie nicht durch das Volk selbst, sondern ausschließlich durch gewählte Volksvertreter getroffen. Sie entscheiden eigenverantwortlich und ohne Eingriffsmöglichkeit durch das Volk. Eine unmittelbare Beteiligung der Bürger kollidiert nicht mit diesem Vertretungsanspruch der gewählten Mitglieder von Räten, denn zahlreiche Elemente direkter Demokratie auf kommunaler Ebene gibt es längst, wie Bürgerversammlungen; Bürgeranträge auf Befassung des Gemeinderats mit einem bestimmten Thema; Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. Der Entwurf der Haushaltssatzung ist nach seiner Zuleitung an den Rat bekannt zu geben und öffentlich auszulegen. Innerhalb einer bestimmten Frist können sie Einwendungen erheben, mit denen sich der Rat befassen muss. Es erfolgt also schon jetzt eine formelle Beteiligung der Bürger. Der Bürgerhaushalt erweitert das Spektrum der Bürgerbeteiligungsmöglichkeiten und –rechte. Damit eröffnet er die Chance, in einer konstruktiven Auseinandersetzung über die kommunalen Finanzen zu einem neuen Gemeinschaftsverständnis von Bürgerschaft, Rat und Verwaltung zu gelangen. Um dies zu erreichen, gehört die Rechenschaft zu einem wichtigen Element des Bürgerhaushalts; sie verdeutlicht, dass die Beteiligung und die Vorschläge der Bürger ernst genommen werden.

Kommunale Finanzkrise und Bürgerhaushalt

Für 2010 befürchten die Kommunen ein Rekorddefizit von 12 Milliarden Euro. Auch in den Jahren 2011 bis 2013 werden zweistellige Milliardendefizite erwartet. Sinkende Steuereinnahmen und steigende Sozialausgaben zwingen die Städte zu einem strikten Sparkurs und drohen sie handlungsunfähig zu machen. Dennoch: ein Bürgerhaushalt kann auch durch Kommunen in der Haushaltssicherung oder in der vorläufigen Haushaltwirtschaft realisiert werden. Er kann sogar bei der Bürgerschaft zu einem verstärkten Problembewusstsein für die notwendigen Konsolidierungsschritte führen und Unterstützung bei der Prioritätensetzung leisten. Trotz vorläufiger Haushaltsführung oder Haushaltssicherung gibt es keinen vorgezeichneten Konflikt zwischen Kommunalaufsicht und Vorschlägen der Bürgerinnen und Bürger. Kommunalaufsicht bedeutet nur die Kontrolle der Einhaltung rechtlicher Grundlagen im Interesse des Staates. Die Haushaltssicherung ist das Instrument, einen in Schieflage geratenen Haushalt in eigener Verantwortung zu konsolidieren, um die Leistungsfähigkeit der Gemeinde wieder zu erlangen. Es bleibt damit eigenverantwortliche Aufgabe der Kommune, ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen und inhaltlich zu beeinflussen, um Stück für Stück zu einer ordnungsgemäßen und zukunftsorientierten Haushalts‑, Finanz‑ und Personalwirtschaft zurück zu kehren.

Grundlagen für erfolgreiche Bürgerhaushalte

Die Vielzahl der bisherigen Projekte zeigt, dass für die Durchführung eines Bürgerhaushaltes auch keine Änderung der Gemeindeordnungen erforderlich wird. Die vorhandenen Rechtsgrundlagen reichen aus, um alle beschriebenen Ideen und Instrumente einsetzen zu können. Der Gesetzgeber kann sich auf Mindestregelungen beschränken. Das gesetzlich zu normierende und damit pflichtige Haushalts‑ und Rechnungswesen ist abzugrenzen von jenem Teil, der durch die Kommune individuell gestaltbar ist und an die örtlichen Erfordernisse angepasst werden kann. Kommunale Gestaltungsfreiräume sichern den Kommunen den Aufbau eines geeigneten und der jeweiligen Größenklasse entsprechenden Haushaltswesens. Eine gesetzlichen Pflicht zur Einführung von Bürgerhaushalten brauchen wir nicht. Die Bereitschaft von Rat und Verwaltung zur Information, zum Dialog mit der Bürgerschaft und zur Rechenschaft über den Bürgerhaushalt kann nicht durch ein Gesetz erzwungen werden. Diesen Prozess müssen die Akteure aus eigener Überzeugung und nach den lokalen Rahmenbedingungen gestalten.

Drei Wünsche bleiben dennoch zur weiteren Verbreitung von Bürgerhaushalten in Deutschland offen:

 – Die Innenministerien täten gut daran, klarzustellen, dass Bürgerhaushalte auch durch Kommunen in der Haushaltssicherung oder in der vorläufigen Haushaltwirtschaft realisiert werden dürfen. Mancherorts scheint es hier eine gewisse Zurückhaltung der Aufsicht zu geben.

 – Auch die Schaffung finanzieller Anreize wie z. B. ein Förderprogramm für die Realisierung von Bürgerhaushaltsverfahren wäre hilfreich. Die Bundes‑ und Landesförderung von Bürgerhaushaltsbegleitenden Forschungsprojekten, interkommunalen Kooperationen und Erfahrungsaustauschen muss fortgesetzt werden.

 – Hilfreich wären zu guter Letzt Empfehlungen der kommunalen Spitzenverbände und KGSt zur Einführung von Bürgerhaushalten. Diese werden beträchtlich dazu beitragen, Akzeptanz von Projekten zu erhöhen und den Dialog mit der Bürgerschaft fördern.

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Mittwoch, 28.4.2010 von Redaktion

Tags: gastbeitrag | Rechtliche Grundlagen | Serie

Gastbeitrag | Bürgerhaushalte und ihre Evaluation

von Volker Vorwerk

Die Evaluation, die Untersuchung oder das Monitoring von Bürgerhaushalten und ihrer Ergebnisse dient der Effizienz‑ und Qualitätskontrolle. Sie ermöglicht Lernprozesse und Anregungen für die Gestaltung dieser innovativen politischen Institution. Exemplarisch werden hier einige evaluative Aspekte, Studien und Daten benannt. Die Neuheit, die Co-Evolution von Bürgerhaushalt und E-Partizipation sowie die zunehmende Verbreitung führen zu einer großen Vielfalt von Verfahrensansätzen. Mögliche Fragen für eine Evaluation sind: Wann kann ein Beteiligungsprozess als Bürgerhaushalt bezeichnet werden? Wie können die Verfahren verbessert werden? Hat der Bürgerhaushalt den gewünschten Einfluss auf die Haushaltsaufstellung? Wie setzen sich die Teilnehmenden zusammen? Wie beurteilen die Teilnehmenden das Verfahren?

Was ist Evaluation?
Weit gefasst kann Evaluation als Sammlung von Informationen über einen Prozess und seine Ergebnisse verstanden werden, um Verbesserungen zu bewirken. Dieser gestalterische Aspekt unterscheidet die Evaluation von theorieorientierter Forschung. Die Informationen können Erfahrungsberichten, direkten und indirekten Beobachtungen, Befragungen, (Online‑)Daten‑ und Dokumentenanalysen entstammen und von Verfahrensbeteiligten, Forschenden, Vertretenden der Presse oder in Blogs formuliert werden.
Die Unendlichkeit möglicher Informationen erfordert Relevanzkriterien, um Wichtiges von Unwichtigem zu trennen. Das Wissen um die Herkunft der Information hilft, diese einzuordnen. Wissenschaftliche Studien sind aber kein Garant für ungefärbte Informationen. Letztlich filtern alle Informationen nach Maßgabe eigener Interessen, Vorannahmen oder Heuristiken. Die Ergebnisse jeder Evaluation sind daher mit einer kritischen Distanz zu betrachten.
Die Vielfalt evaluierender Studien kann an Hand einiger Leitfragen gruppiert werden, wobei hier nicht alle Möglichkeiten betrachtet werden:

 – Wer (Teilnehmende, Verwaltung, externe Forschende, Beratende etc.) beobachtet
 – was (ein oder mehrere Verfahren, Prozess, Ergebnis, Teilnehmende etc.),
 – wann (vor, während, nach dem Verfahren),
– wie (mit welchen Mitteln, Methoden und Theorien, anhand verfahrensinterner oder externer Kriterien),
 – warum (mit welchem Auftrag, mit welchen Zielen),
 – für wen oder was (für Verfahrensverantwortliche, für Stiftungen, für eine Abschlussarbeit usw.),
 – mit welchen Folgen (für das untersuchte oder andere Verfahren)?

Wer evaluiert?

Hier erfolgt die Zuordnung der Studien nach den beiden Fragen: Wer evaluiert? Was? Die Quellen einer Evaluation können fünf Gruppen zugeordnet werden: (1) Forschende, (2) Verfahrensbeteiligte, (3) Gremien des Verfahrens, (4) automatisch erzeugte Kennzahlen innerhalb des Verfahrens und (5) Berichte in Presse, Rundfunk, Blogs und anderen Medien.

(1) Der Einsatz einer wissenschaftlichen Beobachtung ist der übliche Zugang und verspricht einen umfassenden unabhängigen Blick auf die Verfahren. Beispiele hierfür sind die Untersuchung zum zunächst schleppend verlaufenden Bürgerhaushalt in Potsdam (Franzke et al. 2006), zum Bürgerhaushalt Berlin-Lichtenberg (Klages and Daramus 2007), mit aufwändig durchgeführten Beobachtungen und Befragungen, oder zum Bürgerhaushalt Jena (Lautenschläger and Seiffert 2010). Eine wichtige Quelle sind zudem Diplom‑ (Herzberg 2001) und Doktorarbeiten (Röcke 2009) oder umfassendere Berichte, die mit Drittmitteln gefördert wurden (Sintomer et al. 2009).

(2) Eine zweite wichtige Quelle der Evaluation sind Verfahrensbeteiligte, wie externe Beratende, Mitarbeitende der Verwaltung oder Teilnehmende, die insbesondere im Rahmen der Verfahrensdokumentationen bewertende Informationen liefern. Diese haben den Vorteil, über Detailkenntnisse und internes Verfahrenswissen zu verfügen. Beispiele sind die Dokumentationen zu den Bürgerhaushalten in Bergheim (Vorwerk 2008), Freiburg (Stadt Freiburg 2008) oder Trier (Stadt Trier 2010). Das Bezirksamt Berlin-Lichtenberg veröffentlicht regelmäßig Daten zum Bürgerhaushalt, die einen zeitlichen Vergleich ermöglichen (Bezirksamt Berlin-Lichtenberg 2009). Eine hilfreiche Quelle sind zudem Vorträge von Verfahrensbeteiligten bzw. Tagungsdokumentationen (Vorwerk 2009).

(3) Viele Bürgerhaushalte verfügen über begleitende Gremien oder Beiräte (zum Beispiel Trier, Köln oder Berlin-Lichtenberg), die den Verfahrensablauf diskutieren und das Konzept für das Folgejahr maßgeblich beeinflussen. Hier fließen bewertende Informationen der Teilnehmenden, wichtiger Interessengruppen, der durchführenden Verwaltung, der beschließenden Politik und externer Beratender zusammen.

(4) Bei Online-Verfahren können einige Kennzahlen, wie die Zahl der Teilnehmenden, der Vorschläge oder der Kommentare, in Echtzeit auf der Plattform abgebildet werden. Entsprechendes gilt für die Umsetzung der Vorschläge. Über Fragen (Trier) oder Lob‑ und Kritik-Foren (Köln, Berlin-Lichtenberg) werden zudem Rückmeldungen der Nutzenden gesammelt und für Anpassungen des Verfahrens genutzt.

(5) Zeitungsberichte, Blogs oder andere Medienberichte enthalten oft bedeutende Hinweise und beeinflussen das öffentliche Meinungsbild. Für die Evaluation sind sie vor allem als Maß der öffentlichen Aufmerksamkeit und als sekundäre Quelle von Interesse.

Was wird evaluiert? Einzel‑ oder vergleichende Studien
Bei evaluierenden Studien kann zwischen Einzelfallstudien, die das Gros bilden, vergleichende Studien mehrerer Fälle sowie Zeitreihen unterschieden werden. Bei Einzelfallstudien steht der Vergleich mit vorher gesetzten Zielen oder die Beurteilung anhand von (ad hoc) Kriterien im Vordergrund. Sie haben den Vorteil, dass sie offen sind für Kriterien, die erst während der Untersuchung entdeckt werden, und mehr in die Tiefe gehen können. Gerade bei neuen Verfahren oder Konzepten ist ein eher explorativer Ansatz hilfreich. Die Studie zu Berlin-Lichtenberg (Klages and Daramus 2007) ermöglicht beispielsweise den Vergleich der Bedeutung von Bürgerversammlungen, Fragebögen und Online-Dialogen und umfasst Beobachtungen, Befragungen von Teilnehmenden, Vertretenden des Bezirksamtes und der Bezirksverordnetenversammlung. Allerdings fehlen bei Einzelfallstudien oft Bezüge zu anderen Verfahren, so dass die Ergebnisse nur schlecht vergleichend eingeordnet werden können.

Zeitreihen wie in Berlin-Lichtenberg und vergleichende Studien zum Beispiel zu Bürgerhaushalten in Berlin und Brandenburg (Herzberg and Cuny 2007) oder in Großbritannien (SQW Consulting 2010) bieten hier Abhilfe. Der Vergleich von Verfahren im Zeitverlauf oder von mehreren Verfahren ermöglicht insbesondere eine bessere Einordnung quantitativer Daten. Es ist auch ein Vergleich von Bürgerhaushalten mit anderen Verfahren der Bürgerbeteiligung oder anderen Formen der Haushaltsaufstellung denkbar, wenn zum Beispiel interessiert, ob Bürgerhaushalte den Schuldenabbau fördern.
Die Nutzung quantitativer Daten ermöglicht anschauliche Vergleiche. Wichtig ist, korrekte Bezugsgrößen zu wählen und die Besonderheiten der jeweiligen Verfahren zu berücksichtigen. So ist die absolute Zahl der Teilnehmenden wenig aussagekräftig, besser ist es, die relative Zahl bezogen auf die Wahlberechtigen anzugeben.

Beispielhafte Daten: Teilnehmende
Im Vordergrund einiger Evaluationen stehen Befragungen der Teilnehmenden und Verfahrensanalysen, zum Beispiel: Wer hat am Verfahren teilgenommen? Ist das Verfahren fair verlaufen? Wie beurteilen die Beteiligten die Durchführung? Anhand einiger Daten über Teilnehmende werden beispielhaft einige Ergebnisse diskutiert.

Häufig werden Beteiligungsverfahren dann als erfolgreich betrachtet, wenn die Zahl der Teilnehmenden besonders hoch ist, deren Zusammensetzung repräsentativ für die Bevölkerung ist und wenn nicht die „üblichen Verdächtigen“, sondern möglichst viele „normale“ Bürgerinnen und Bürger beteiligt werden. Die Zahl der Beteiligten liegt in Deutschland zwischen 0,1 (Bonn 2007, Bürgerversammlungen) bis 1,8 Prozent (Trier 2009, Internet) der Wahlberechtigten. Ähnliche Zahlen finden sich in Spanien (Ganuza 2010). Durch das Internet scheinen insbesondere in Deutschland Viele erreicht zu werden.

Zumindest bei den ersten Durchgängen der Bürgerhaushalte sind zumeist Männer im Alter zwischen 25 bis 45 überproportional vertreten. In Berlin-Lichtenberg ist hingegen der Anteil der Frauen leicht höher, was in Spanien für Verfahren gilt, die bereits mehrere Jahre durchgeführt wurden; anfangs sind auch dort mehr Männer vertreten. In brasilianischen Bürgerhaushalten zeigt sich, dass der Frauenanteil bei Gremien mit gewählten Delegierten geringer ist als bei den Stadtteilversammlungen (Serageldin et al. 2003:10).

In Lichtenberg könnte sich auf den Frauenanteil positiv auswirken, dass mit der Bezirksbürgermeisterin eine Frau an der Spitze der Verwaltung steht und über das Bezirksamt und die Stadtteilmanagerinnen besonders viele Frauen das Verfahren betreuen. Eine Zufallsauswahl der Teilnehmenden, die in Bergheim und in Steinfurt für Bürgerversammlungen genutzt wurde, kann eine ausgewogene Beteiligung hinsichtlich Alter und Geschlecht bewirken.

Aber, soll die statistische Repräsentativität ein wichtiger Maßstab sein? Ist es nicht wichtiger, wenn die Menschen mitmachen, die wichtige Beiträge liefern wollen? Reicht die faire Möglichkeit zur gleichberechtigten Teilnahme? Ist die Qualität der Ergebnisse ein wichtigeres Kriterium? Die Ergebnisse von Online-Prognosemärkten zeigen zumindest, dass trotz einer nicht-repräsentativen Zusammensetzung ähnliche und sogar bessere Prognosen über den Ausgang von Wahlen möglich sind, als durch repräsentative Befragungen (Surowiecki 2005).

Literatur
Bezirksamt Berlin-Lichtenberg. 2009. Daten und Fakten zum Bürgerhausahlt 2010. Berlin http://www.buergerhaushalt-lichtenberg.de/site/pictures/daten-und-fakten-buergerhaushalt2010_endstand.pdf (Heruntergeladen am: 2.12.2009).

Franzke, Jochen/Kleger, Heinz (Hrsg.). 2006. Kommunaler Bürgerhaushalt in Theorie und Praxis am Beispiel Potsdams. Universitätsverlag Potsdam.

Ganuza, Ernesto. 2010. Participation and deliberation in participatory budgeting: who participates and how. Berlin.

Herzberg, Carsten. 2001. Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre. Wie partizipative Demokratie zu politisch-administrativen Verbesserungen führen kann. Lit-Verlag.

Herzberg, Carsten/Cuny, Cécile. 2007. Herausforderungen der technischen Demokratie: Bürgerhaushalt und die Mobilisierung von Bürgerwissen. Eine Untersuchung von Beispielen in der Region „Berlin-Brandenburg“. Berlin: Centre Marc Bloch http://www.buergerhaushalt-europa.de/documents/Artikel_buergerwissen_Herzberg_Cuny20.pdf. (Heruntergeladen am: 20.3.2010).

InWEnt gGmbH, Ed. 2008. 6. Netzwerktreffen Bürgerhausahlt – vom Projekt zum Programm. Dokumentation vom 24.09.2008. Bonn: InWEnt.

Klages, Helmut/Daramus, Carmen. 2007. Bürgerhaushalt Berlin-Lichtenberg: Partizipative Haushaltsplanaufstellung, –entscheidung und –kontrolle im Bezirk Lichtenberg von Berlin. Begleitende Evaluation. Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer.

Lautenschläger, Arndt/Seiffert, Monika. 2010. Bürgerhaushalt in Jena. Auswertung der Bürgerbefragung 2009. http://www.jena.de/fm/41/Anlage%203%20Auswertung%20FH%20Vollversion.pdf (Heruntergeladen am: 20.3.2010).

Röcke, Anja. 2009. “Democratic Innovation through Ideas? Participatory Budgeting and Frames of Citizen Participation in France, Germany and Great Britain.” Florenz: European University Institute.

Serageldin, Mona et al. 2003. Assessment of Participatory Budgeting in Brazil. Harvard: Center for Urban Development Studies Graduate School of Design – Harvard University http://www.iadb.org/sds/doc/ParticipatoryBudget.pdf (Heruntergeladen am: 20.3.2010).

Sintomer, Yves/Herzberg, Carsten/Röcke, Anja. 2009. Der Bürgerhaushalt in Europa – eine realistische Utopie?: Zwischen Partizipativer Demokratie, Verwaltungsmodernisierung und sozialer Gerechtigkeit. 1. ed. Vs Verlag.

SQW Consulting. 2010. National Evaluation of Participatory Budgeting in England Interim Evaluation Report www.communities. Interim Evaluation Report. Department for Communities and Local Government. http://www.communities.gov.uk/documents/communities/pdf/1509753.pdf (Heruntergeladen am: 25.03.2010).

Stadt Freiburg. 2008. Geschlechtersensibler Beteiligungshaushalt Freiburg 2009⁄2010. Ergebnisse. https://freiburg.more-rubin1.de/show_pdf.php (Heruntergeladen am: 20.11.2009).

Stadt Trier. 2010. Rechenschaftsbericht für den Bürgerhaushalt 2010 und Festlegung des Verfahrens für den Bürgerhaushalt 2011. https://info.trier.de/bi/do027.asp (Heruntergeladen am: 3.10.2009).

Surowiecki, James. 2005. Die Weisheit der Vielen. München: Bertelsmann.

Vorwerk, Volker. 2008. Bergheim Bürgerbeteiligung Haushalt 2008⁄09. Verfahren und Ergebnisse Internet – Fragebogen – Bürgerforum. http://www.haushalt-bergheim.de (Heruntergeladen am: 23.03.2010).

Vorwerk, Volker, Hrsg. 2009. Bürgerhaushalt und Gender Budgeting – (wie) geht das zusammen? Dokumentation zum Symposium im Kölner Gürzenich am 05.06.2009. Köln: Stadt Köln.
http://www.buergerwissen.de/pdf/2009-gender-bhh-bericht-web.pdf (Heruntergeladen am: 12.10.2009).

Weise, Sebastian. 2007. Bürgerhaushalt in Berlin: Das Bürgerhaushaltsprojekt des Bezirkes Lichtenberg. Lit Verlag.

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Dienstag, 20.4.2010 von Redaktion

Tags: Evaluation | Serie

Gastbeitrag | Politische Bildung und Bürgerhaushalt

von Christa Widmaier, Soziologin, Bonn

Politische Bildung soll dazu beitragen, das demokratische Bewusstsein in der Bevölkerung zu fördern, die Bürger zu motivieren und befähigen, mündig aktiv und kritisch am politischen Leben teilzunehmen. Dadurch werden Kenntnisse, Einblick und Verständnis in gesellschaftliche Zusammenhänge politischer, sozialer, kultureller, ökonomischer und ökologischer Prozesse vermittelt.

Der Prozess des Bürgerhaushaltes birgt Potentiale und Ansätze poltischer Bildung in sich, zum Beispiel wenn ein Bürgerhaushalt als weiterer Baustein in Richtung einer Bürgerkommune konzipiert ist und damit Grundlagen für ein neues Verhältnis zwischen Bürgerinnen, Bürgern, Verwaltung und Politik geschaffen werden sollen. Gemeinsame Anstrengungen aller beteiligten Akteure mit dem Ziel, Vorschläge zur Lösung der Probleme der Kommune zu entwickeln, können zur Bildung einer neuen Partnerschaft zwischen Bürger/innen, der lokalen/regionalen Politik und ihrer Verwaltung beitragen. Um Prozesse politischer Bildung in diesem Kontext zu fördern, müssen bestimmte Rahmenbedingungen bei der Durchführung des Bürgerhaushaltes gegeben sein.

Die Kommune als direkter Lebensraum der Bevölkerung bietet per se ideale Bedingungen, um Interesse, Motivation und Engagement ihrer Bewohner/innen zu fördern. Bürger/innen sind direkt betroffen von den Lebensbedingungen ihres Sozialraums wie zum Beispiel das Angebot und die Qualität der Infrastruktur im öffentlichen Nahverkehr, Schulen, Kindertagesstätten und Kindergärten, Kultur‑ und Freizeitangeboten, Grünflächen, Spielplätzen, Jugendzentren, Einkaufsmöglichkeiten etc. Themen wie die persönliche Mobilität und Sicherheit im öffentlichen Bereich spielen ebenfalls eine wichtige Rolle.

Daraus kann jedoch nicht die Schlussfolgerung gezogen werden, dass bei den Bürger/innen quasi automatisch das Interesse besteht, sich in ihrer Kommune zu engagieren – geschweige denn, sich mit dem Haushalt ausführlich zu befassen. Wie wir aus verschiedenen Studien und Theorieansätzen wissen, ist direkte Betroffenheit ein wichtiger Faktor, der zu Engagement und Bürgerbeteiligung führen kann, keinesfalls können wir von einem Automatismus ausgehen. Diskussionen über städtische Finanzen sind hochkomplex und in der Regel nur für wenige Bürgerinnen und Bürger attraktiv. Um mit ihnen über den städtischen Haushalt und die Auswirkungen von Mittelverschiebungen ins Gespräch zu kommen, muss die Stadtverwaltung deshalb Informationen in allgemein verständlicher Form zusammenstellen und gegebenenfalls für verschiedene Bevölkerungsgruppen spezifisch aufbereiten.

In den Anfängen der ersten Bürgerhaushalte in Deutschland ging man von drei Phasen des Beteiligungshaushaltes aus, nämlich der Information der Bürgerschaft, der Konsultation und Beteiligung sowie der Rechenschaftslegung. Die Erfahrungen zeigten, dass an erster Stelle die Sensibilisierung und Mobilisierung der Bürger/innen stehen sollte um einen erfolgreichen Prozess mit einer breiten Beteiligung der Bevölkerung zu erreichen. Hierfür und um das Potential politischer Bildung „auszuschöpfen“, ist es notwendig, die verschiedenen Bevölkerungsgruppen differenziert nach den unterschiedlichen Interessensgruppen und deren Charakteristika z.B. Alter, Geschlecht, Herkunft, Bildungsstand, Einkommen etc. anzusprechen und zu mobilisieren.

In allen Phasen ist es deshalb erforderlich, unterschiedliche Methoden anzuwenden, die den verschiedenen Bevölkerungsgruppen und ihren Bedürfnissen gerecht werden. Die Stadt Freiburg hat mit ihrem Projekt „Jugend im Haushalt“ erste Erfahrungen mit Jugendlichen gemacht. Im Rahmen des Freiburger Beteiligungshaushaltes 2009⁄2010 hat sich eine Initiative gegründet, die sich zum Ziel gesetzt hatte, auch Jugendliche in den Prozess des Beteiligungshaushaltes aktiv einzubinden – zumal die Zielgruppe im städtischen Gesamtprozess anfangs fast vergessen wurde. Gemeinsam wurden Strategien entwickelt und Aktivitäten durchgeführt: Info-Weblog für Jugendliche, Jugendworkshop, Infostände, Seminare für Jugendliche sowie ein Training für die Teilnahme an der Stadtkonferenz. Die Initiative basierte auf ehrenamtlichem Engagement vieler unterschiedlicher Akteure und Akteurinnen.

Es war ein Projekt, das unterschiedliche Interessensgruppen für ein gemeinsames Ziel mobilisiert hatte. Jugendinitiativen haben sich in einem Netzwerk zusammen geschlossen, Jugendliche wurden zielgruppengerecht informiert und haben ihre eigene Befragung bekommen. Sie wurden damit Teil des Beteiligungshaushaltes. Hierbei hat sowohl ein wichtiger Prozess der politischen Bildung als auch des persönlicher Kompetenzgewinns stattgefunden. Das Projekt „Jugend im Haushalt“ zeigt, wie Jugendliche für das Thema „städtische Finanzen“ interessiert und mobilisiert werden können Grundsätzlich ist dieses Konzept der Jugendbeteiligung auf alle Kommunen übertragbar, die Bürgerbeteiligung im Rahmen der Haushaltsdebatten fördern.

Der Prozess des BHH erfordert demzufolge neue Formen des Zusammenspiels zwischen Bürgerinnen und Bürgern, kommunaler Politik sowie der Verwaltung.
Bei erfolgreicher Durchführung des Bürgerhaushalts-Prozesses (unter Berücksichtigung der verschiedenen Beteiligungsphasen) nehmen Bürger/innen eine neue Rolle ein:

Durch adäquates Vorgehen von Verwaltung und Politik werden sie motiviert, sich kundig zu machen, sich einzumischen, sich zu informieren, Vorschläge zu erarbeiten und unterbreiten, Akzente und Prioritäten zu setzen. Lernprozesse über Stadtentwicklung, Haushaltsplanung, das Funktionieren der Verwaltung können stattfinden. Bürgerinnen und Bürger identifizieren sich mit ihrer Stadt und üben ihr Recht aus, über die Entscheidungen von Politik und Verwaltung zur Umsetzung der Vorschläge adäquat informiert zu werden und idealerweise an der Gestaltung und Anwendung entsprechender Evaluierungs‑ und Monitoringprozesse teilzunehmen.

Politische Bildung verstanden als Förderung der aktiven Teilnahme an Entscheidungen im direkten Lebensumfeld fördert Bewusstsein und Kompetenzen für demokratisches Handeln und politische Partizipation. Die Mitgestaltung von politischen Entscheidungsprozessen bedeutet Demokratie aktiv und konkret zu „lernen“ und erfahrbar zu machen. Das gegenseitige Kennenlernen von Mitgliedern der Verwaltung, Politik und den Bürger/innen kann dazu beitragen, Vorurteile abzubauen, gegenseitiges Vertrauen zu bilden, Prozesse transparenter zu machen und bei allen beteiligten Akteuren Grundlagen zum Verständnis über Prozesse politischer Sachverhalte und Meinungsbildung in der Kommune zu legen.

Politische Bildung und Bürgerhaushalt – dieser Prozess bezieht Empowerment-Strategien ein. Empowerment ist ein Handlungskonzept, das an den Stärken und Kompetenzen der Menschen ansetzt und sie dabei unterstützt, eigene Stärken zu entdecken und Ressourcen zur Problemlösung zu entwickeln.

Empowermentstrategien und –maßnahmen streben an, den Grad an Autonomie und Selbstbestimmung im Leben von Menschen oder Gemeinschaften zu erhöhen, ihre Gestaltungsspielräume und Ressourcen wahrzunehmen und zu nutzen und es ihnen zu ermöglichen, ihre Interessen eigenmächtig, selbstverantwortlich und selbstbestimmt zu vertreten und zu gestalten. Im Mittelpunkt steht dabei die Stärkung der vorhandenen Potentiale der Menschen. Empowerment wird deshalb auch als eine Voraussetzung für die Nachhaltigkeit von Projekten angesehen.

Politische Bildung, gemeinsame Lernprozesse, gelebte Demokratie, Nachhaltigkeit – es gibt also viele gute Gründe für Bürgerhaushalte.

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Montag, 29.3.2010 von Redaktion

Tags: E-Partizipation | Politische Bildung | Serie

Gastbeitrag | Qualitätskriterien für die Gestaltung von Bürgerhaushalten

von Helmut Klages

Die grundlegende Bedingung für das Vorhandensein eines „Bürgerhaushalts“

Mit dem Begriff „Bürgerhaushalt“ verbinden sich gegenwärtig höchst verschiedenartige Vorstellungen, die nur schwer auf einen Nenner zu bringen sind. Bevor man sich an eine Klassifizierung macht, um wertfrei verschiedene Begriffsverständnisse und Methodenansätze zu unterscheiden, erscheint eine grundsätzliche Abgrenzung erforderlich: Streng genommen sollte der anspruchsvolle Name „Bürgerhaushalt“ eigentlich nur für solche Beteiligungsansätze verwendet werden, bei denen die Bürger/innen eine reale Chance erhalten, an dem politischen und administrativen Prozess der Haushaltsaufstellung direkt und aktiv mitzuwirken und in den Haushalt ihrer Kommune eigene Vorstellungen (Präferenzen, Prioritäten, Wünsche, Empfehlungen …) einzubringen.

Die Notwendigkeit einer solchen Abgrenzung wird angesichts der Tatsache erkennbar, dass eine direkte und aktive Beteiligung der Bürger/innen an der Haushaltsaufstellung in der Mehrzahl der Fälle, in denen man heute von einem „Bürgerhaushalt“ spricht, nicht – oder noch nicht – erfolgt. In der Mehrzahl der Kommunen, die einen „Bürgerhaushalt“ für sich reklamieren, erfolgt bisher eine Beteiligung der Bürger/innen nur im Sinne eines „Vorschlagswesens“ (oder auch „Beschwerdemanagements“): Den Bürgern wird eine Möglichkeit eingeräumt, in zeitlicher Verbindung mit der Haushaltsaufstellung eigene Vorschläge für wünschbare Verbesserungen einzubringen, wobei in einem Teil der Fälle Verfahren zur Anwendung gelangen, welche es ihnen ermöglichen, die Vorschläge selbst zu bündeln und zu bewerten, ⅾ.h. eine Zusammenfassung deckungsgleicher Vorschläge vorzunehmen und eine Rangfolge zwischen ihnen herzustellen.

Es kann zwar keinen Zweifel daran geben, dass solche Ansätze für die Bürger/innen nutzbringend sind. Die zeitliche Koppelung des Vorschlags‑ oder Beschwerdewesens mit der Haushaltsaufstellung bringt überdies eine Mehrzahl von praktischen Vorteilen mit sich. Es wird sich auch kein ernsthafter Einwand dagegen erheben können, dass sich der Stadt‑ oder Gemeinderat in der Regel eine Letztbewertung der Einsendungen der Bürger vorbehält, die durch Stellungnahmen der Verwaltung abgestützt ist. Das elementare Recht des Rates, letztverantwortlich über den Haushalt zu beschließen, wird ihm schließlich kaum jemand ernsthaft streitig machen wollen, der auf dem Boden der repräsentativen Demokratie steht, wie sie sich in unserem Lande etabliert hat.

Ein entscheidender Einwand muss aber von der Tatsache ausgehen, dass die Bürgerbeteiligung bei solchen Ansätzen als ein Parallelverfahren zur eigentlichen Haushaltsaufstellung stattfindet, die nach wie vor bei den Ämtern und Ausschüssen verbleibt, ohne dass die Bürger dabei ernsthaft „mitreden“ können. De facto wird die Entscheidung über die Verwendung der verfügbaren Haushaltsmittel bei solchen Ansätzen durch die Bürgerbeteiligung nur am Rande tangiert, denn die Bürger halten sich bei ihren Vorschlägen in der Regel an ihren alltäglichen Erfahrungs‑ und Interessenhorizont und damit ans „Kleinteilige“. Dem „Eingemachten“, mit dem sich die Ämter und Ausschüsse beschäftigen, kommen sie dabei meist schon von sich aus nicht allzu nahe, so dass es kaum irgendwelcher absichernder Barrieren bedarf. Es braucht angesichts dessen auch nicht allzu sehr zu verwundern, dass die Bürgervorschläge vielfach finanziell gesehen kaum zu Buch schlagen (bei dem ersten Kölner Bürgerhaushalt addierten sich die mit ihnen verbundenen Zusatzaufwendungen insgesamt zu ca. 0,1 Promille des zur Entscheidung anstehenden Doppelhaushalts der Stadt und konnten aus einer Haushaltsreserve finanziert werden, ohne dass der Haushaltsentwurf selbst in irgend einer Weise tangiert wurde).

Als „Bürgerhaushalte“ im eigentlichen Sinn des Wortes sollten dem gegenüber nur solche Beteiligungsansätze angesehen werden, bei denen die Bürger frühzeitig und nachhaltig in den Prozess der Haushaltsaufstellung selbst einbezogen werden. Es stehen hierfür Verfahren zur Verfügung, die es den Bürgern ermöglichen, bezüglich der Verteilung der disponiblen Mittel der Kommune auf die verschiedenen Verwendungsbereiche Priorisierungen vorzunehmen, ⅾ.h. zum Ausdruck zu bringen, wie wichtig und dringlich diese in ihren Augen sind. Die Ergebnisse können dann dem Rat in aggregierter, oder auch in gruppenspezifisch ausdifferenzierter Form als Ausdruck des Bürgerwillens zur Kenntnis gebracht werden, so dass er die Möglichkeit erhält, die Standpunkte der Bürgerschaft kennen zu lernen und sie – ggf. unter Beteiligung von Bürgervertretern – in seine Entscheidungsfindung einzubeziehen.

Weitere Qualitätskriterien für die Bewertung von Bürgerhaushalten

Ergänzend hierzu lassen sich vor allem die folgenden Qualitätskriterien von Bürgerhaushalten nennen:

Breite des Ansatzes, Größe der Teilnehmerzahl: Bürgerhauhalte sollten grundsätzlich von möglichst zahlreichen Bürgern aktiv mitgetragen werden.

Zugänglichkeit, Barrierefreiheit, keine Selektivität: Bürgerhaushalte sollten nicht nur eine Sache der leicht mobilisierbaren „Berufsbürger“ oder „üblichen Verdächtigen“ sein. Entgegen einer da und dort auffindbaren Auffassung weichen deren Prioritäten an wichtigen Punkten von den Wünschen und Bewertungen der „schweigenden“ Bevölkerungsmehrheit ab, so dass sich schwerwiegende Verzerrungen ergeben, wenn man ausschließlich ihre Äußerungen be-rücksichtigt. Insbesondere klammert man dann aber auch die schwer erreichbaren bildungs-fernen, sozial benachteiligten und kulturell nicht ausreichend integrierten Gruppen der Bevöl-kerung aus. Grundsätzlich sollte ebenso wie bei anderen Anlässen der Bürgerbeteiligung eine möglichst ausgewogene, im Idealfall „repräsentative“ Beteiligung der Bevölkerung angestrebt werden.

Gleichheit der Mitwirkungschancen der Teilnehmer: Insbesondere für Beteiligungsverfahren, die auf der physischen Präsenz und face‑.to-face-Interaktion von Menschen aufbauen, sollte der Grundsatz der Sicherung gleicher Beteiligungschancen gelten. So z.B. sollte bei Bürger-versammlungen unter allen Umständen vermieden werden, dass sich die häufig beobachtbare Situation der „Meinungsführerschaft“ weniger lautstarker Teilnehmer einstellt, die beanspru-chen, für die Mehrheit zu sprechen, ohne hierfür jedoch eine Legitimitätsgrundlage zu besit-zen.

Ausreichendes Ausmaß der Interessenberücksichtigung, des „Gehörs“: Moderne Bürger sind mehrheitlich „aufgeklärt“ genug, um nicht von der unerfüllbaren Erwartung auszugehen, dass ihre Vorstellungen 1 : 1 von den Entscheidern übernommen werden. Auf der anderen Seite gehört es aber ebenso zu ihrer Aufgeklärtheit hinzu, dass sie ein Unterscheidungsvermögen für „begründete“ und „unbegründete“, etwa auf das Einwirken von Macht‑ oder Profitinteressen zurückgehende Nichtberücksichtigungen ihrer Äußerungen besitzen. Die Entscheider brauchen sich bei der Zustimmung zur Einführung eines „echten“ Bürgerhaushalt zwar kei-neswegs vor einem akuten Machtverlust zu fürchten. Sie werden sich aber vor Augen halten müssen, dass bei der Abwägung von Bürgervoten viel auf dem Spiel steht. Sie können hierbei Legitimität gewinnen, oder auch verlieren.

Ablegung von Rechenschaft: Es gehört zum “deliberativen“ Umgang mit Bürgervoten hinzu, über deren Berücksichtigung oder Nichtberücksichtigung öffentlich „Rechenschaft“ abzulegen. Es sollte dies zu den selbstverständlichen Bestandteilen einer demokratischen Kultur gehören. Insbesondere sollte auf eine sorgsame Rechenschaftslegung auch und gerade in denjenigen Fällen geachtet werden, in denen Bürgervoten nicht entsprochen wird. Das Ziel der Entscheider sollte dabei sein, den Bürgern eine Chance zur Einsicht in die vernünftigen Gründe hierfür zu vermitteln. Beide Seiten sollten in diesem Zusammenhang einen erfolgreichen Prozess des „Demokratielernens“ vollziehen.

Institutionalisierung: Den Bürgern sollte bezüglich der Bereitschaft der Entscheider, ihnen Gehör zu schenken, nicht bloße „Gläubigkeit“ abgefordert werden. Vielmehr sollten sie in der Lage versetzt werden, diesbezüglich ein Vertrauen zu entwickeln, das durch rechtsverbindliche Garantieren untersetzt ist. Konkret gesagt sollte es in den Kommunen in Zukunft Rahmenordnungen für die Bürgerbeteiligung mit Satzungsrang geben, in denen dem Bürgerhaushalt im vollen Sinne des Wortes ein gesicherter Stellenwert zukommt.

Win-Win-Situation: Die Regelungen, die den Bürgerhaushalt betreffen, sollten nicht einseitig nur den Bürgerinteressen dienen. Vielmehr sollten diese Regelungen so gestaltet sein, dass sie gleichzeitig auch den legitimen Interessen der Entscheider entgegenkommen. Bürgerhaushalte sollten somit ebenso wie alle anderen Ansätze der Bürgerbeteiligung eine „Win-Win-Veranstaltung“ für alle Beteiligten sein, um eine allseitige Kooperationsbereitschaft zu sichern.

Zum Autor:
Helmut Klages ist emeritierter Professor für Verwaltungswissenschaften und Soziologie und forscht unter anderem zum Thema Bürgerbeteiligung. Zuletzt war er an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer tätig.

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Montag, 22.2.2010 von Redaktion

Tags: E-Partizipation | gastbeitrag | qualitätskriterien | Serie

Gastbeitrag | Bürgerhaushalte in Bayern – Streiflichter aus dem Süden

von Thomas Ködelpeter, Ökologische Akademie e.V.

2004 stand der Bürgerhaushalt ganz oben auf der Agenda politischer Bildungsarbeit. In zwei Fortbildungen der Seidel-Stiftung (CSU), der Friedrich-Ebert-Stiftung (SPD) und der Petra-Kelly-Stiftung (Die Grünen) wollten Bürgermeister, Kämmerer und Agenda 21 wissen, wie man BürgerInnen am Haushalt und am Stellen der Weichen in eine nachhaltige Zukunft auf lokaler Ebene beteiligt. Doch mit der Abwicklung der KOMMA21-Stelle im Bayerischen Landesamt für Umwelt, der Vernetzungsagentur für lokale Agenda 21-Prozesse, brach der Ansprechpartner und Multiplikator zur Verstetigung und Weiterentwicklung weg.

Bürgerhaushalt in Erlangen – eine Endlosschleife

Seit rund 6 Jahren beschäftigt sich der „Arbeitskreis Kommunaler Beteiligungshaushalt“ des Beirats zur Erlanger Agenda 21 mit dem Thema. Ein Ratsbeschluss steht immer noch aus. Aufgrund anderer Prioritäten, so Dr. Schulmeister, Stabsstelle Agenda 21 beim OBM, liege der Beteiligungshaushalt auf Eis. Mit einem Antrag der Fraktion „Erlanger Linke“ (30.11.2009) könnte Bewegung in die erlahmte politische Auseinandersetzung kommen.

Im Startblock: Bad Wörishofen

Gute Realisierungschancen hat der Bürgerhaushalt in der Kneippstadt Bad Wörishofen (15.000 Einwohner). Bürgermeister Klaus Holetschek (CSU) bekam bei seiner Unterrichtung der Ratsfraktionen im Herbst 2009 überwiegend Unterstützung. Bedenken einzelner Stadträte, nicht mehr das letzte Wort zu haben, konnte man ausräumen. In Bad Wörishofen geht es, wie Beate Ulrich, Leiterin der städtischen Finanzverwaltung, sagte, nicht mehr um das Ob sondern um das das Wie des Prozesses. Geklärt werden müsse, wie Kinder, Jugendliche, Senioren und Migranten in den Beteiligungsprozess einbezogen werden. Ende 2010 rechnet Beate Ulrich mit dem Abschluss der Vorbereitung. Anfang des nächsten Jahres soll es los-gehen. Mit 2–3 Bereichen des Haushaltes will Bad Wörishofen beginnen und möglicherweise den Rahmen „deckeln“, ein begrenztes Budget zur öffentlichen Disposition stellen. In der laufenden Vorbereitung wird untersucht, welche Themen den Zielgruppen auf den Nägeln brennen.

Chancen auf dem Land: Kirchanschöring, Straßlach-Dingharting und Weyarn

In Kirchanschöring am Waginger See (3.150 Einwohner) verdrängte die mittlerweile notwendig gewordene Kanalsanierung die für 2009 geplante Informationsphase zum Bürgerhaushalt auf den Herbst 2010. Bürgermeister Hans-Jörg Birner (CSU) will den Mitarbeitern keine zwei parallelen „Großbaustellen“ zumuten. Kirchanschöring wurde vor kurzem Bundessieger im Wettbewerb „Unser Dorf soll Zukunft haben“ und greift beim Bürgerhaushalt auf positive Erfahrungen in der Dorferneuerung und anderen Bürgerbe-teiligungsverfahren zurück. Auf den Bürgerhaushalt ist der rührige Bürgermeister allerdings nicht durch Seminare oder die CSU gestoßen, sondern durch eine Internet-Recherche auf der Seite www.buergerhaushalt.org

In Straßlach-Dingharting, einer 3000 Einwohner großen Gemeinde im Landkreises München, geht Gemeinderat Volker Steidle (SDP) ähnliche Wege, im Internet kam er auf den Bürgerhaushalt. Auf der Seite der SPD beschreibt er, dass in der Kommunalwahl 2008 alle Bürgermeisterkandidaten mit mehr Information, mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung in den Wahlkampf gingen. Von seiner Sicht, mit dem Beteiligungsinstrument Bürgerhaushalt die Kompetenzen der Bürger anzuerkennen und sie zum Wohle der Gemeinde zu nutzen, sind bisher nicht alle Gemeinderäte überzeugt. Auch Bürgermeister Siener hält, so Steidle, den Bürgerhaushalt für zu aufwändig, ist vom Nutzen noch nicht überzeugt und hat keine Mannschaft für Vorbereitung und Begleitung. Der Antrag liegt jetzt erst einmal auf Eis.

In der Metropole München wagen sich mit ÖDP und „Die Linke“ nur kleine, in Opposition stehende politische Gruppierungen an den Bürgerhaushalt. Ihre Anträge von 2008 und 2009 sind im Stadtrat noch nicht behandelt. Das gilt auch für Ingolstadt, wo die Fraktionen Bündnis 90/Die Grünen und „Die Linke“ Ende 2008 Anträge auf Einführung eines Bürgerhaushalts einreichten.

Das Leitbild der nachhaltigen Bürgerkommune ist die Grundlage von 41 im „Netzwerk Nachhaltige Bürgerkommune“ zusammengeschlossenen Agenda 21 Kommunen und Energiewende-Regionen. Im Qualitätszirkel „Strukturelle Finanzkraft/Bürgerhaushalt“ dieses Netzwerks stellte Joachim Scheid, Regensburg, den kommunale Bürgerhaushalt vor. Auf der Netzwerk-Jahrestagung 2009 zog der Qualitätszirkel Bilanz: „ein solcher Bürgerhaushalt ist ein langfristiges Projekt, das Vorlauf benötigt. Dazu gehören der Aufbau von Beteiligungsstrukturen, die Aufbereitung der Haushaltszahlen und ein transparentes Verfahren“. Michael Pelzer, Bürgermeister der Modellgemeinde Weyarn (5.500 Einwohner) und Mitglied im Qualitätszirkel entwickelt mit seiner Verwaltung Voraussetzungen zur Einführung eines Bürgerhaushaltes. In seine Strategie folgt er dem Prinzip des Netzwerks „Verstehen, Wollen, Können, Tun“.

Informationen zum „Netzwerk Nachhaltige Bürgerkommune“ unter www.nachhaltige-buergerkommune.de >>>

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Mittwoch, 3.2.2010 von Redaktion

Tags: Bayern | gastbeitrag | Serie

Gastbeitrag | Ziele des medienübergreifenden Bürgerbeteiligungsverfahrens in der Stadt Bergheim

von Alfred Fassbender, Kämmerer der Stadt Bergheim

In der Stadt Bergheim wurde erstmals bei der Aufstellung des Doppelhaushaltes 2005⁄2006 eine Bürgerbeteiligung durchgeführt. Im Rahmen dieser Bürgerbeteiligung wurden die Bürger und Bürgerinnen über eine Broschüre, die an alle Haushalte verteilt wurden, informiert. Beteiligen konnten sie sich über einen dieser Broschüre beigefügten Fragebogen. Darüber hinaus fand vor der Beschlussfassung des Haushalts im Rat ein Bürgerforum statt, zu dem nach einem Zufallsprinzip 2800 Bürgerinnen und Bürger eingeladen wurden.

Nachdem in 2007 aufgrund der der Umstellung des kameralen Haushaltes auf das Neue Kommunale Finanzmanagement auf eine Beteiligung der Bürger verzichtet wurde, fand vor der Beschlussfassung über den Doppelhaushalt 2008⁄2009 erneut eine Bürgerbeteiligung statt, bei der die bereits praktizierten Elemente ergänzt wurden durch eine Internetplattform und die drei unterschiedlichen Beteiligungsformen (Fragebogen, Internet und Bürgerforum) aufeinander abgestimmt und somit eine einheitliche Auswertung erreicht wurde.

Die Stadt Bergheim verfolgt mit dem medienübergreifenden Beteiligungsverfahren insbesondere folgende Zielsetzungen und Strategien:

• Die Fachausschüsse und der Rat sollen für die Haushaltsberatungen Meinungsbilder und Bewertungen der Bürgerinnen und Bürger zu dem von der Verwaltung aufgestellten Haushaltsentwurf und den darin enthaltenen Maßnahmen erhalten.

• Die Bürgerinnen und Bürger sollen möglichst eigene Ideen und Vorschläge einbringen.

• Diese Vorschläge sollen wiederum von anderen Bürgerinnen und Bürgern bewertet bzw. von der Verwaltung kommentiert werden, z.B. wenn sie unrealistisch sind.

• Die Anzahl der Beteiligungen bzw. Kontakte durch Bürgerinnen und Bürger sowie Interessengruppen sollen möglichst jedes Jahr gesteigert werden.

• Nach dem Beteiligungsverfahren und der endgültigen Beschlussfassung des Rates über den Haushalts erfolgt soweit möglich in geeigneter Form eine Rückkopplung mit den Bürgerinnen und Bürgern über die Umsetzung bzw. Nichtumsetzung der Vorschläge.

• Das Internet als zukunftsorientiertes Beteiligungsinstrument soll möglichst gestärkt werden.

• In der Vergangenheit gemachte Erfahrungen sollen konzeptionell bei der Weiterentwicklung der Bürgerbeteiligung berücksichtigt werden.

• Lobbyismus soll vermieden werden.

• Für die Politik ist im Beteiligungsverfahren kein Platz.

• Bei dem Beteiligungselement „Bürgerforum“ soll möglichst eine repräsentative Zusammensetzung angestrebt werden, Insbesondere die Teilnahme der erfahrungsgemäß gering vertretenen Gruppen wie Jugendliche, Senioren und Bürgerinnen soll erreicht werden. Ferner sollen möglichst alle der 15 Bergheimer Stadtteile im Bürgerforum vertreten sein.

• Die Bürgerbeteiligung soll möglichst vor dem Hintergrund eines breiten politischen Konsenses durchgeführt werden.

Da die Verwaltung der Stadt Bergheim über keinerlei Erfahrungen mit der Durchführung von medienübergreifenden Bürgerbeteiligungen hat, ist hierfür eine externe konzeptionelle Begleitung und Moderation der einzelnen Prozesse erforderlich und vorgesehen. Welche Entwicklung die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an der Aufstellung zukünftiger Haushaltspläne haben wird ist abhängig von der konzeptionellen Weiterentwicklung (ggf. nur noch im Internet) bzw. von den zur Verfügung stehenden Ressourcen.

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Donnerstag, 7.1.2010 von Redaktion

Tags: Bergheim | Serie

Gastbeitrag | Der Bürgerhaushalt der Gymnasien in Poitou Charentes (Frankreich)– zwischen Verwaltungsmodernisierung und partizipativer Demokratie

von Anja Röcke und Yves Sintomer

Der „Bürgerhaushalt der Gymnasien“ (budget participatif des lycées) in der Region Poitou-Charentes ist das interessanteste Beispiel partizipativer Haushaltspolitik in Frankreich sowie das erste Verfahren auf regionaler Ebene in Europa. Der „Bürgerhaushalt der Gymnasien“ basiert auf dem starken politischen Willen der Regionalpräsidentin Ségolène Royal und verleiht den Teilnehmern direkte Entscheidungskompetenzen (über 10 Millionen Euro jährlich, das heißt 10 % des Budgets für Gymnasien) sowie einen indirekten Einfluss auf Entscheidungen der regionalen Schulpolitik allgemein.

Wie funktioniert das Verfahren, das die Organisatoren unter das Motto der „partizipativen Demokratie“ gestellt haben? Was waren bisher die wichtigsten Ergebnisse?

Ein Zyklus der Beteiligung

Der „Bürgerhaushalt der Gymnasien“ wurde im Jahr 2004 von der neu gewählten Regionalpräsidentin S. Royal (Sozialistische Partei) initiiert und ist seitdem jährlich durchgeführt und weiter entwickelt worden. Das Verfahren basiert auf zwei Versammlungen, die in jedem der 93 Gymnasien organisiert werden und allen betroffenen Akteuren offen stehen: Schülern, Lehrern, Personal (Küchen‑ und Reinigungskräfte, Hausmeister…), Verwaltungsangestellten, Eltern und dem Schuldirektor. Die Sitzungen, auf denen stets auch ein Vertreter der Regionalverwaltung und des Regionalrates sind, werden von externen Diskussionsleitern animiert. Zu Beginn des ersten Treffens (November-Dezember) wird zunächst das Verfahren vorgestellt. In einem zweiten Schritt werden Arbeitsgruppen gebildet, um Projekte zur Verbesserung des Schulalltags zu diskutieren. Schließlich stellen Vertreter jeder Gruppe die jeweiligen Ergebnisse im allgemeinen Plenum vor.

In den darauf folgenden Wochen begutachtet die regionale Verwaltung die einzelnen Vorschläge (maximale Summe pro Vorschlag: 150.000 Euro), bewertet, ob sie unter den Zuständigkeitsbereich der Region fallen und berechnet, wenn dies der Fall ist, die Kosten. Eventuell findet zur Spezifizierung eines Projekts noch ein weiteres Treffen zwischen den Antragstellern und einem regionalen Verwaltungsmitarbeiter statt. Auf der zweiten Versammlung (Januar-Februar) werden die derart begutachteten Projekte von dem Repräsentanten der Region vorgestellt. Es folgt eine Diskussion über die Notwendigkeit und den Nutzen der verschiedenen Anträge, wonach die Abstimmung stattfindet. Der Regionalrat hat sich verpflichtet, im Gesamtrahmen der 10 Millionen Euro die vorrangigen Projekte jedes Gymnasiums zu realisieren. Die Ergebnisse der Abstimmung, sowie alle weiteren Dokumente können auf der Internetseite des Bürgerhaushaltes eingesehen werden.

Ergebnisse: Demokratisierung und Verwaltungsmodernisierung

Im Schuljahr 2007⁄2008 haben 16.400 Menschen an beiden Runden teilgenommen, das heißt 7–8 % der eingeladenen Bürger (Gesamtzahl 120.000) sowie 40 % aus der Gruppe der Schüler. Dies ist ein sehr beachtliches Ergebnis im Vergleich zu vielen anderen Beteiligungsverfahren, bei denen die Beteiligungsrate oft um 1 % liegt. Im Hinblick auf die Vielzahl der Versammlungen (insgesamt 186), der eingesetzten logistischen wie personellen Mittel sowie der in manchen Schulen vorherrschenden Beteiligungsverpflichtung der Schüler erscheinen die Ergebnisse hingegen etwas weniger weit reichend. In den einzelnen Schulen hängen das Niveau der Beteiligung sowie die Qualität der Debatten maßgeblich davon ab, ob der Bürgerhaushalt von den Lehrern und dem Schuldirektor unterstützt wird.

Bezüglich des konkreten Einflusses der Teilnehmer verfügen diese einerseits über eine beachtliche Autonomie, da sie die Rangfolge der Projekte in einer Wahl festlegen, die von der Region akzeptiert wird (de facto Entscheidungskompetenz); andererseits wird der Prozess fast ausschließlich „von oben“ organisiert, also von der Regionalregierung und den in ihrem Auftrag arbeitenden Moderatoren. Nichts desto trotz berücksichtigen die Organisatoren in wachsendem Maße die Perspektiven der Teilnehmer auf das Verfahren sowie auf die regionalen Prioritäten in der Schulpolitik allgemein. Aus diesem Grund verleiht der „Bürgerhaushalt der Gymnasien“ den Teilnehmern auch einen indirekten Einfluss auf weiter reichende politische Fragen als konkrete Projekte in einzelnen Schulen (mehr als 700 Projekte in den Jahren 2004–2007).
Eine zweite Beteiligungsebene, die eine Diskussion zwischen einzelnen Schulen ermöglicht hätte, wurde bisher nicht realisiert, ist aber für den Zeitraum nach den Regionalwahlen 2010 geplant (im Falle eines erneuten Wahlsiegs der Sozialistischen Partei).

Aus diesem Grund lassen sich aus dem Verfahren keine direkten sozialen Umverteilungseffekte ableiten, sondern diese entstehen über die Prioritätensetzung auf regionaler Ebene. Die wichtige Rolle der der Schüler, die in den bestehenden repräsentativen Gremien in den Schulen eine sehr geringe Rolle spielen, hat zu neuen Informationen über den Zustand in den einzelnen Schulen geführt. Die regionalen Verantwortlichen konnten konkrete Antworten auf die neu entdeckten Probleme entwickeln, z.B. eine bessere Ausstattung in Internaten, mehr kulturelle Aktivitäten für Schüler oder mehr lokale Produkte in Schulkantinen. Durch die größere Transparenz von Entscheidungen, der besseren Kommunikation zwischen Schulen (nicht nur dem Direktor) und Verwaltung sowie der größeren Kontrolle von Entscheidungen hat der „Bürgerhaushalt der Gymnasien“ zu einem umfassenden Reformprozess in der regionalen Verwaltung geführt. Auch wenn es tatsächlich in Richtung einer „partizipativen Demokratie“ im Sinne einer Verbindung von direkter Partizipation und repräsentativen Institutionen geht, ist dieses Verfahren daher an erster Stelle ein gelungenes Beispiel von einer Modernisierung der Verwaltung durch Partizipation und daher auch von besonderem Interesse für die Diskussion zum Bürgerhaushalt in Deutschland.

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Mittwoch, 2.12.2009 von Redaktion

Tags: Internationale Beispiele | Serie

Gastbeitrag | Bürgerhaushalte als elektronisch unterstütztes Verwaltungsverfahren

von Guido Kahlen

Als erste deutsche Großstadt führte Köln einen Bürgerhaushalt auf Basis des Neuen Kommunalen Finanzmanagements durch. Mit dem Pilotprojekt zum Bürgerhaushalt 2008 wurde dabei gleichzeitig „E-Participation“ als neuer Service der Stadtverwaltung eingeführt, der das Ziel verfolgt, Bürgerbeteiligung mit Hilfe des Internets effektiv, transparent und handlungsorientiert zu unterstützen. Köln hat damit ein national sowie international viel beachtetes Projekt zur Entwicklung einer modernen Bürgerkommune erfolgreich in die Tat umgesetzt. Dieser Weg wird durch Beschluss des Stadtrates getragen, fortgeführt und ausgebaut.

War das Internet bis vor kurzem eher ein Informationspool einiger weniger „Eingeweihter“, die sporadisch auch eigene Inhalte veröffentlichten ist das sog. Web 2.0 mittlerweile in aller Munde.
Mit dem Begriff Web 2.0 verbindet sich der Gedanke, aus dem Internet einen virtuellen Ort der Partizipation und gemeinsamen Problemlösung zu machen. Gerade wir als Kommune können dieses Prinzip nutzen, indem wir Bürger stärker an Planungs‑ und Entscheidungsprozessen beteiligen. Unter den derzeit praktizierten Beteiligungsverfahren ragen vor allem solche zur Haushaltsplanung hervor, denn wie viele andere Kommunen in Deutschland rechnet auch Köln für die nächsten Jahre mit großen wirtschaftpolitischen Herausforderungen.

Warum sollte man diese Herausforderung ohne Konsultation der Bürger annehmen? In einer Zeit, in der Millionen Menschen die gängigen interaktiven Internet-Plattformen aktiv nutzen um sich mitzuteilen, sich am täglichen Geschehen beteiligen und an gemeinsamen Projekten mitwirken wollen. Wir in der Kommune haben diese Entwicklung lange Zeit nur als »Zaungast« beobachtet. Es geht nun darum, dieses Partizipationsverhalten aufzunehmen und uns aktiver in das mediale Geschehen und die Dialoge einzubringen. Dabei gilt es, nicht den Fehler zu machen, die Kommunikationsmöglichkeiten die das „Web 2.0“ bietet und die vom Bürger als „State of the Art“ erwartet werden, außer Acht zu lassen. Wie die direkte Kommentierung von Artikel in den Internet-Ausgaben vieler Zeitungen müssen Partizipationsverfahren Dialog-orientiert, leicht zugänglich, schnell und übersichtlich sein. Das Thema E-Partizipation ist relevanter Bestandteil unserer E-Government-Strategie. Wir dürfen die Gestaltung dieses zusätzlichen, jedoch immer wichtiger werdenden öffentlichen Raumes nicht ausschließlich der Web 2.0 Generation oder der Wirtschaft überlassen.

In Köln haben wir unser Projekt vorrangig unter dem Aspekt der Nachhaltigkeit betrachtet. Erfolg hat Bürgerbeteiligung wenn mehrere Herausforderungen gemeistert werden: Das Verfahren ist zum einen so zu gestalten, dass es in den Alltagswelten der Bürger der Kommune Resonanz findet und zur Beteiligung motiviert; zum anderen ist das Verfahren auch in den politischen und behördlichen Alltag möglichst reibungsarm zu integrieren. Beide Verankerungen verlangten eine technisch-organisatorische Gestaltung des Verfahrens. Gleichzeitig wollten wir das Projekt im Rahmen unserer E-Partizipation-Strategie auch als integralen Bestandteil des Ideen‑ und Wissensmanagements der kommunalen Verwaltung verstanden wissen. Sieht man diese Arbeiten im Gesamtkontext mit dem Projekt D115 und der Umsetzung der EU-DLR, zeigt sich die Stadt Köln als eine moderne, kundenorientierte Verwaltung.

Der Autor
Guido Kahlen ist seit Juni 2006 Stadtdirektor der Stadt Köln. Er leitet das Dezernat Ⅰ – Allgemeine Verwaltung, Ordnung und Recht und hat das Projekt Kölner Bürgerhaushalt von Anfang an verantwortlich begleitet.

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Montag, 12.10.2009 von Redaktion

Tags: E-Partizipation | Serie | Web 2.0

Grußwort von Dr. Wolfgang Schäuble

Demokratie braucht Bürgerbeteiligung, Meinungsaustausch und transparente Entscheidungsprozesse. Sie sind das beste Mittel gegen Politikmüdigkeit und Politikverdrossenheit. Deshalb unterstützt die Bundesregierung gute Angebote, die den konstruktiven, zielorientierten Dialog zwischen staatlichen Institutionen und den Bürgerinnen und Bürgern fördern.

Zu solchen Angeboten zählen auf kommunaler Ebene die Bürgerhaushalte. Es gibt sie in Deutschland erst seit einigen Jahren. Aufgrund der bisherigen Erfahrungen können wir sagen: Das Verfahren hat sich bewährt.

Beim Bürgerhaushalt können sich Bürgerinnen und Bürger aller Altersgruppen und Interessenlagen beteiligen. Vielfalt der Meinungen und Ideen ist erwünscht. Moderne Abstimmungsverfahren via Internet machen politische Mitwirkung einfacher und attraktiver, auch für diejenigen, die sich schwer tun mit den traditionellen Verfahren in der kommunalen Selbstverwaltung.

Gerade in Zeiten knapper öffentlicher Kassen und angesichts von Finanz‑ und Wirtschaftskrise ist es gut, wenn Menschen wissen und auch im konkreten Fall mitbestimmen, wofür ihre Steuergelder ausgegeben werden. Die Chance liegt in einem Zugewinn an Transparenz und Gestaltungskraft und, darauf aufbauend, in einer Stärkung des Vertrauens der Bürger in Politik und Verwaltung. Beide Seiten lernen voneinander, die Qualität und auch die Akzeptanz von Entscheidungen wachsen.

Die Internetseite www.buergerhaushalt.de bietet vielfältige Informationen und Erfahrungsberichte, Wissenswertes aus Theorie und Praxis. Ich wünsche all denen, die hier fündig werden und sich in ihrer Kommune für Bürgerhaushalte stark machen wollen, viel Erfolg.

Dr. Wolfgang Schäuble MdB
Bundesminister des Innern

Hier finden Sie das Grußwort des Bundesinnenministers als PDF zum Download >>>

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Montag, 5.10.2009 von Redaktion

Tags: BMI | E-Partizipation | Finanzkrise | Serie | Transparenz

Gastbeitrag | Mehr Geschlechtergerechtigkeit durch Bürgerhaushalte?

von Dr. Elisabeth Stiefel

Geschlechterverhältnisse im Wandel
Das Wort Gerechtigkeit ist in Mode gekommen, wenn es darum geht, die Geschlechterverhältnisse zu modernisieren. Doch selbst in ökonomisch relevanten Zusammenhängen offenbart der Begriff nicht ohne weiteres, was darunter zu verstehen ist. Gerade diejenigen, die Chancengleichheit von Frauen und Männern für selbstverständlich halten, tendieren oft zur unbedachten Gleichsetzung von Geschlechtergerechtigkeit öffentlicher Haushaltsführung mit einer Fifty-fifty-Zuordnung öffentlicher Gelder.

Solche Meinungen zeigen, dass die Verflochtenheit der Lebenslagen von Frauen, Männern und Familien in die Geschicke der Marktökonomie bisher nicht zur Kenntnis genommen wurde. Die herkömmliche ‚geschlechtsneutrale’ Betrachtungsweise fußte auf der Annahme normierter Geschlechterverhältnisse auf der Folie des traditionellen, von einem Mann unterhaltenen Familienhaushalts. Man hielt es für ausreichend, den Mann in seiner Eigenschaft als Haushaltsvorstand zu betrachten. Frauen und Kinder waren Haushaltsmitglieder und als solche immer mitgemeint.

Diese Haushaltsform hat als sog. Keimzelle, ⅾ.h. als kleinste ökonomische Einheit die Strukturen unseres Wirtschafts‑ und Sozialsystems geprägt. In der Realität ist sie jedoch lange überholt. Längst wird erwartet, dass jede® Erwachsene für sich selber sorgt. Mit der fortschreitenden Individualisierung von Frauen und Männern vollzieht sich eine tief greifende Ausdifferenzierung von Haushaltsformen, die von einer Verschiebung von Ressourcen und Aufgaben begleitet wird. Zeitpotenzial und Kompetenz der Haushalte für eigene Versorgungsleistungen haben abgenommen, Frauenfamilien mit Kindern beklagen darüber hinaus einen Mangel an verfügbarem Einkommen. Karge Frauenlöhne, private Unterhalts‑ und öffentliche Transferzahlungen können das Verschwinden traditioneller Sicherheiten nicht kompensieren. Im überkommenen Gerechtigkeitsdiskurs eröffnet die Geschlechterfrage eine neue Dimension.

Geschlechterverhältnisse und kommunale Daseinsvorsorge beeinflussen sich gegenseitig. Deshalb bedarf es geschärfter Aufmerksamkeit für einen Trend, der sich weiter verstärken wird. Der Orientierung öffentlicher Haushaltsführung am Wandel der Lebenslagen von Frauen und Männern kommt dabei eine Bedeutung zu, die über zeitlich bemessene Lösungsansätze für besondere Problemlagen hinaus reicht. Sie ist ein Meilenstein in der Anpassung überholter Strukturen an die wirtschaftliche Vereinzelung der Bürgerinnen und Bürger im Gefolge des ökonomischen und sozialen Wandels.

Potenziale des Bürgerhaushalts
Zukunftsfähige Planungen in der Kommune brauchen Informationen, die im Rahmen der überkommenen, scheinbar ‚geschlechtsneutralen’ Deutungsmuster für überflüssig gehalten wurden. Eine wichtige Quelle ist die Aufbereitung und erweiterte Auswertung vorhandener Datensammlungen aus der Bevölkerungsstatistik, die in besonderen Fällen durch bereichsspezifische Erhebungen ergänzt werden können. Bevölkerungsumfragen lassen sich nach Lebenslagen und Geschlechtern aufschlüsseln.

Es ist vielfach erwiesen, dass Frauen und Männer für die Entwicklung ihres Gemeinwesens unterschiedliche Schwerpunkte setzen. Dabei zeigt sich eine auffallende Parallelität ihrer Voten mit den ihnen von Familie und Gesellschaft übertragenen Aufgaben. Männer halten den Ausbau von Gewerbegebieten und Verkehr, den Bau von Sportstätten und Einkaufszentren für besonders wichtig. Dagegen wünschen sich Frauen eher ein verlässliches, stadtweites Angebot an Dienstleistungen in Feldern, die auch Familien zugute kommen (Betreuung, Erziehung, Bildung, Gesundheit u.a.).

Der Wunsch nach dem Vorrang der Sicherung sozialer Dienste steht im Einklang mit den erklärten Zielen moderner Stadtpolitik. Andererseits lehrt die Erfahrung, dass Zeiten der Knappheit oder gar längerfristige Krisen in erster Linie diejenigen Bereiche in Mitleidenschaft ziehen, die auf die Umverteilung von Ressourcen zielen. Die Versuchung ist groß, dort zu sparen, wo Ausgaben in besonderer Weise als Kosten in Erscheinung treten, deren Erträge nicht gemessen werden können.

In der jüngeren Vergangenheit wächst jedoch die Erkenntnis, dass der Abbau sozialer Ungleichheit zwischen arm und reich, Frauen und Männern dem Gemeinwesen als Ganzem zugute kommt. Wenn Chancengleichheit aus dem Blick gerät, ist der soziale Zusammenhalt in Gefahr. Dies gilt nicht nur im Hinblick auf Frauen und Männer, sondern betrifft alle Bevölkerungsgruppen.

Deshalb gelten im internationalen Diskurs sowohl der Bürgerhaushalt (Participatory Budgeting) als auch gendersensible Methoden der Haushaltsführung als zukunftsträchtige Alternativen zu herkömmlichen Modellen der betriebswirtschaftlich orientierten kommunalen Steuerung, die sich am ökonomisch messbaren Aufwand und Ertrag der Produkte des ‚Konzerns Kommune’ orientiert. Beide Verfahren werden in Ländern des Südens, wo sie größere Verbreitung besitzen als in den Industrieländern, vor allem zur Armutsbekämpfung eingesetzt.

In den letzten Jahren entstehen in Nord und Süd Projekte, die mit Elementen aus beiden Konzepten unterschiedliche Ziele verfolgen. Sie sind eingebettet in konkrete lokale Verhältnisse und Besonderheiten, und es ist schwierig, sie im Hinblick auf ihre Übertragbarkeit zu systematisieren. Unabhängig von der jeweiligen Ausformung der neuen Modelle schärft die Geschlechterperspektive jedoch den Blick für die Bedeutung des Sozialen im Haushalt der Kommune, und partizipative Verfahren geben den sich wandelnden Interessen und Bedarfen der Bevölkerung Volumen, Stimme und Gewicht.

Entwicklungen richtig einschätzen
Selbst renommierte Ökonomen monieren in der gegenwärtigen Krise schwerwiegende Fehler im System und seinen theoretischen Grundlagen. Es fehlt eine realistische Einschätzung von Faktoren, die sich nicht gradlinig in Zahlen zum Ausdruck bringen lassen. Dazu gehören die Geschlechterverhältnisse und ihr Einfluss auf die sog. Economy of Care. Von zukunftsfähigen Konzepten kommunalen Haushaltens erwarten kritische Stimmen nicht nur eine halbwegs ausgeglichene Bilanzierung von Kosten und Erträgen, sondern einen Beitrag zu sozialer Gerechtigkeit.

Die Autorin
Dr. Elisabeth Stiefel ist Mitglied im Beirat Bürgerhaushalt der Stadt Köln in enger Abstimmung mit der FrauenForum der KölnAgenda und dem Arbeitkreis Kölner Frauenvereinigungen (AKF). Im Rahmen verschiedener Netzwerke der Feministischen Ökonomie engagiert sie sich in der Diskussion zur geschlechtergerechten Gestaltung öffentlicher Haushalte (Gender Budgeting). Sie ist überzeugt, dass die Überwindung sozialer Spaltung und die Bekämpfung der fortschreitenden Ökonomisierung nicht gelingen kann ohne die reale Gleichstellung von Frauen und Männern. Mehr über Frau Dr. Stiefel erfahren Sie hier >>>

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Montag, 5.10.2009 von Elisabeth Stiefel

Tags: Gender Budgeting | Gender Mainstreaming | Gerechtigkeit | Serie