Elektronische Partizipation als Verwaltungsaufgabe – Das Beispiel des Kölner Bürgerhaushalts (Teil 1)
von Oliver Märker, Zebralog und Josef Wehner, Fraunhofer IAIS
Einleitung
Den Bürgern einer Kommune im Rahmen politischer Planungs‑ und Entscheidungsverfahren die Gelegenheit zu geben, sich zu einem anstehenden Vorhaben zu äußern, stellt zunächst einmal nichts Ungewöhnliches dar. Zum einen sehen vor allem formale Planungsverfahren, wie etwa in der Stadt‑ und Raumplanung, immer schon eine Anhörung der Bürgerschaft vor. Zum anderen ist seit nun mehr drei Jahrzehnten ein ansehnliches Repertoire an Bürgerbeteiligungsverfahren entstanden (z.B. Zukunftswerkstätten, Open Space, Perspektivenwerkstätten, Planungszellen, oder etwa Bürgerjurys), die zum Teil mit großem Erfolg vor allem im kommunalpolitischen Kontext praktiziert werden. Dagegen ist der Einsatz von Computersystemen zur Unterstützung von Bürgerbeteiligungen noch relativ jung. Erste Pilotprojekte dazu hat es vor ca. 10 Jahren gegeben (Märker und Wehner 2008). Sie haben gezeigt, dass elektronische Medien Effektivitätsvorteile gegenüber herkömmlichen Beteiligungsverfahren bieten. Es lassen sich in kürzerer Zeit erheblich mehr Menschen auf bequemere Weise an einem Verfahren beteiligen, ohne dass dabei die Qualität der Beiträge leiden muss.
Diese Vorteile sind in den letzten Jahren durch die medientechnologische Wende des Internets zum „Web 2.0“ noch einmal beträchtlich gesteigert worden. Das Internet gilt heute als Schrittmacher einer allgemeinen Mobilmachung der Laien („user generated content“), von der auch Verfahren der politischen Teilhabe profitieren können. Nicht verwundern darf deshalb, wenn die gegenwärtige Debatte über elektronisch unterstützte Bürgerbeteiligungsverfahren („E-Partizipation“) sich vor allen an den medientechnologischen bzw. sich darauf gründenden politisch-visionären Erwartungen ausrichtet, wie die vielen Beiträgen zur „eDemocracy“ oder „Cyberdemocracy“ belegen. Dagegen spielen Erwägungen hinsichtlich der Aufnahmefähigkeit und Verarbeitungskapazität der Verwaltung und deren auf die Zukunft ausgerichteten Modernisierungsleitbilder und –programme („eGovernment“) eine untergeordnete Rolle. Ohne diese Ankopplung wird jedoch die Bürgerbeteiligung – ob nun mit oder ohne Internetunterstützung – auch zukünftig für die etablierte Politik und die administrativen Systeme – egal auf welcher föderalen Ebene – nur ein Nischenthema bleiben.
E-Partizipation sollte daher nicht im Sinne ungebundener Debattierplätze missverstanden werden, wo sich interessierte Bürger treffen können, um nach selbstbestimmten Regeln über politische Sachverhalte sich zu verständigen; ebenso wenig haben wir es hier mit Verfahren zu tun, die der möglichst vollständigen und ungefilterten Übermittlung von Bürgermeinungen in die verwaltungs‑ und politikinternen Binnenräume dienen. Vielmehr geht es – soweit die gezielte Befragung der Bevölkerung zu anstehenden Planungsvorhaben im Mittelpunkt steht – darum, die Grenzen bzw. Portale von verwaltungstechnischen und politischen Einrichtungen durchlässiger zu gestalten für die Interessen, Erwartungshaltungen und Meinungen der Bürgerschaft. Ferner ist zu begreifen, dass die hinter diesen Portalen liegenden Informations‑ und Kommunikationswege der Verwaltungen auf die Auswertung und weitere Verarbeitung entsprechender Beiträge einzustellen sind, um die erforderlichen Verarbeitungskapazitäten sicherzustellen.
Schließlich muss auch das internetunterstützte Verfahren selbst so gestaltet werden, dass es zum Bürger hin motivierend wirkt, sich auf das Beteiligungsangebot einzulassen, gleichzeitig aber auch Ergebnisse zu erzeugen vermag, die verwaltungs‑ und politik seitig als informative Unterstützung für die jeweils in Frage stehenden Planungsaufgaben wahrgenommen werden können. Elektronische Bürgerbeteiligung stellt so verstanden eine komplexe Gestaltungsaufgabe dar, die sich aus einer Vielzahl teils technischer, teils organisatorischer, teils politischer Teilaufgaben zusammensetzt. Nur wenn diese Aufgaben als solche erkannt und gelöst werden, können Bürgererfahrungen und Bürgerwissen nachhaltig zur Verbesserung der Legitimität, Qualität und Akzeptanz von Planungs‑ und Entscheidungsprozessen beitragen. Es darf deshalb auch nicht überraschen, wenn gegenwärtig die E-Partizipation-Bewegung sich noch in einer Experimentier‑ und Lernphase befindet. Sie ist in Deutschland gekennzeichnet von der Bereitschaft einiger Großstädte, in das Thema Bürgerbeteiligung zu investieren und die damit verbundene komplexe Gestaltungsaufgabe anzunehmen. Ein aufschlussreiches Beispiel hierfür ist die Stadt Köln.
Das Kölner Modell
Die Stadt Köln hat im Jahre 2007 erstmalig einen – wie die Beteiligungszahlen eindrucksvoll belegen – sehr erfolgreichen Bürgerhaushalt durchgeführt. Dieser Erfolg, der mittlerweile auch mit einigen wichtigen Preisen anerkannt wurde, hat sicherlich viele Gründe. Ein ganz wesentlicher dürfte jedoch sein, dass Politik und Verwaltung von Anfang an sich der Frage stellten, wie ein solches Verfahren möglichst nachhaltig in den Alltagsbetrieb von Politik und Verwaltung integriert werden kann. Die Verantwortlichen und Promotoren des Verfahrens waren sich darüber im Klaren, dass die nicht geringen Einstiegsinvestitionen, die mit der Einführung von Beteiligungsverfahren verbunden sind, sich nur dann rechtfertigen lassen, wenn es gelingt, das Verfahren so zu organisieren und technisch zu unterstützen, dass es regelmäßig zum Einsatz kommt. Denn nur ein regelmäßiger Einsatz würde Bürger wie Verwaltung und Politik insgesamt von der Ernsthaftigkeit des kommunalen Engagements in Sachen Beteiligung überzeugen und sie motivieren, das Angebot auch anzunehmen bzw. sich mit den Ergebnissen der Beteiligung auseinanderzusetzen. Um diese Nachhaltigkeit zu erreichen, sind in Köln verschiedene organisatorisch‑ und technisch-konzeptionelle Entscheidungen getroffen worden.
Bürgerbeteiligung als Konsultation
Ein erster wichtiger Schritt kann darin gesehen werden, im Vorfeld der Konzeptualisierung des Bürgerhaushalts sich auf ein Verständnis von Bürgerbeteiligung allgemein zu einigen. In Köln entschied man sich letztlich dafür, Bürgerbeteiligung im Sinne einer Anhörung bzw. Konsultation zu behandeln. Man wollte sich einerseits nicht darauf beschränken, Bürger zukünftig über anstehende Planungsvorhaben der Stadt nur besser zu informieren; andererseits sollte vermieden werden, durch zu weit reichende Mitsprache‑ und Einspruchsrechte den Planungs‑ und Entscheidungsprozesse in der Verwaltung zu überfordern oder gar außer Kraft zu setzen. Die Bürger der Stadt Köln sollten die Möglichkeit bekommen, zu ausgesuchten Themen wie dem Haushalt, Vorschläge zu machen, diese zu kommentieren und zu bewerten, um am Ende eines Beteiligungsverfahrens ein von ihnen selbst bewertetes Endprodukt, nämlich eine Liste mit den am besten bewerteten Vorschlägen, der Stadt zu überreichen – mit dem wichtigen Zusatz, dass diese Ergebnisse von der Verwaltung auch nachprüfbar zur Kenntnis genommen werden und in die jeweiligen Planungen einfließen werden (Vorwerk et al. 2008).
Eine damit eng verknüpfte Überlegung war, diese Form der konsultativen Bürgerbeteiligung nicht auf ein einziges Thema bzw. auf ein spezielles Verfahren wie dem Bürgerhaushalt zu begrenzen, sondern als innovative Grundidee eines umfassenderen Konzepts Bürgerbeteiligung in der Stadt Köln („E-Partizipation“) zu verstehen. Zwar wurde der Leitgedanke der Bürgeranhörung erstmalig im Rahmen eines Bürgerhaushalts umgesetzt, es sollen jedoch zukünftig nicht nur der Bürgerhaushalt regelmäßig durchgeführt werden, sondern auch andere Verwaltungen bei Bedarf auf Verfahren der Bürgerbeteiligung zurückgreifen können und dabei stets von den denselben methodischen Prinzipien der Konsultation Gebrauch machen (Mandantenfähigkeit der Plattform). Der Gedanke der Bürgerbeteiligung wurde also ausbuchstabiert und als verbindliche Grundidee für alle zukünftigen Bürgerbeteiligungsverfahren verabschiedet, bevor dazu übergegangen wurde, für spezielle Anwendungen wie dem Bürgerhaushalt ein entsprechendes Verfahren zu entwickeln.
Steht also zukünftig etwa im Bereich der Stadtentwicklung ein Planungsvorhaben an, das durch Konsultation der Bürgerschaft unterstützt werden soll, dann wird das entsprechende Beteiligungsformat vom Ablauf und von der Methodik her dem Verfahren des Bürgerhaushalts in vielen relevanten methodischen und technischen Aspekten gleichen. Es wird stets darum gehen, dass die Teilnehmer des Verfahrens ausgehend von eingereichten und bewerteten Vorschlägen im Laufe des Verfahrens eine Besten-Liste erstellen – was freilich nicht ausschließt, dass bei Bedarf Verbesserungen und Veränderungen an den Verfahrenskomponenten vorgenommen werden, und dass die jeweils in einem Verfahren involvierten federführenden Fachämter eigene Vorstellungen bis zu einem gewissen Umfang in die Gestaltung des Beteiligungsverfahrens einbringen können.
Von dieser Übertragbarkeit bzw. Wiederholbarkeit eines methodischen Prinzips der Bürgerbeteiligung erhofft man sich mehr Vor‑ als Nachteile: Sie soll zunächst einmal helfen, Kosten zu sparen, da sie davon entlastet, für jede Verwaltungseinheit bzw. für jeden weiteren Einsatzzweck zusätzliche Beteiligungsformate erfinden und erproben zu müssen. Die Entscheidung für ein Beteiligung ermöglichendes Basisverfahren soll jedoch auch kognitive und personelle Entlastungen bringen. Werden in jedem Verfahren nicht nur grundlegende technische und methodische Verfahrenselemente wiederbenutzt, sondern auch, wie noch darzustellen sein wird, dieselben organisatorischen Abläufe aktiviert, lässt sich verhindern, dass das Thema Bürgerbeteiligung selbst für eine große Stadt wie Köln ins Unübersichtliche und Überkomplexe hypertrophiert. Die Aufwendungen und Anforderungen für Bürger‑ wie Verwaltungsseite, also für diejenigen, die eingeladen sind, ihre Ideen und Vorschläge mitzuteilen, und diejenigen, die gehalten sind, sich mit den entsprechenden Ergebnissen zu befassen, sollen überschaubar und berechenbar bleiben.
Zum 2. Teil des Beitrags >>>
