von Helmut Klages
Die grundlegende Bedingung für das Vorhandensein eines „Bürgerhaushalts“
Mit dem Begriff „Bürgerhaushalt“ verbinden sich gegenwärtig höchst verschiedenartige Vorstellungen, die nur schwer auf einen Nenner zu bringen sind. Bevor man sich an eine Klassifizierung macht, um wertfrei verschiedene Begriffsverständnisse und Methodenansätze zu unterscheiden, erscheint eine grundsätzliche Abgrenzung erforderlich: Streng genommen sollte der anspruchsvolle Name „Bürgerhaushalt“ eigentlich nur für solche Beteiligungsansätze verwendet werden, bei denen die Bürger/innen eine reale Chance erhalten, an dem politischen und administrativen Prozess der Haushaltsaufstellung direkt und aktiv mitzuwirken und in den Haushalt ihrer Kommune eigene Vorstellungen (Präferenzen, Prioritäten, Wünsche, Empfehlungen …) einzubringen.
Die Notwendigkeit einer solchen Abgrenzung wird angesichts der Tatsache erkennbar, dass eine direkte und aktive Beteiligung der Bürger/innen an der Haushaltsaufstellung in der Mehrzahl der Fälle, in denen man heute von einem „Bürgerhaushalt“ spricht, nicht – oder noch nicht – erfolgt. In der Mehrzahl der Kommunen, die einen „Bürgerhaushalt“ für sich reklamieren, erfolgt bisher eine Beteiligung der Bürger/innen nur im Sinne eines „Vorschlagswesens“ (oder auch „Beschwerdemanagements“): Den Bürgern wird eine Möglichkeit eingeräumt, in zeitlicher Verbindung mit der Haushaltsaufstellung eigene Vorschläge für wünschbare Verbesserungen einzubringen, wobei in einem Teil der Fälle Verfahren zur Anwendung gelangen, welche es ihnen ermöglichen, die Vorschläge selbst zu bündeln und zu bewerten, ⅾ.h. eine Zusammenfassung deckungsgleicher Vorschläge vorzunehmen und eine Rangfolge zwischen ihnen herzustellen.
Es kann zwar keinen Zweifel daran geben, dass solche Ansätze für die Bürger/innen nutzbringend sind. Die zeitliche Koppelung des Vorschlags‑ oder Beschwerdewesens mit der Haushaltsaufstellung bringt überdies eine Mehrzahl von praktischen Vorteilen mit sich. Es wird sich auch kein ernsthafter Einwand dagegen erheben können, dass sich der Stadt‑ oder Gemeinderat in der Regel eine Letztbewertung der Einsendungen der Bürger vorbehält, die durch Stellungnahmen der Verwaltung abgestützt ist. Das elementare Recht des Rates, letztverantwortlich über den Haushalt zu beschließen, wird ihm schließlich kaum jemand ernsthaft streitig machen wollen, der auf dem Boden der repräsentativen Demokratie steht, wie sie sich in unserem Lande etabliert hat.
Ein entscheidender Einwand muss aber von der Tatsache ausgehen, dass die Bürgerbeteiligung bei solchen Ansätzen als ein Parallelverfahren zur eigentlichen Haushaltsaufstellung stattfindet, die nach wie vor bei den Ämtern und Ausschüssen verbleibt, ohne dass die Bürger dabei ernsthaft „mitreden“ können. De facto wird die Entscheidung über die Verwendung der verfügbaren Haushaltsmittel bei solchen Ansätzen durch die Bürgerbeteiligung nur am Rande tangiert, denn die Bürger halten sich bei ihren Vorschlägen in der Regel an ihren alltäglichen Erfahrungs‑ und Interessenhorizont und damit ans „Kleinteilige“. Dem „Eingemachten“, mit dem sich die Ämter und Ausschüsse beschäftigen, kommen sie dabei meist schon von sich aus nicht allzu nahe, so dass es kaum irgendwelcher absichernder Barrieren bedarf. Es braucht angesichts dessen auch nicht allzu sehr zu verwundern, dass die Bürgervorschläge vielfach finanziell gesehen kaum zu Buch schlagen (bei dem ersten Kölner Bürgerhaushalt addierten sich die mit ihnen verbundenen Zusatzaufwendungen insgesamt zu ca. 0,1 Promille des zur Entscheidung anstehenden Doppelhaushalts der Stadt und konnten aus einer Haushaltsreserve finanziert werden, ohne dass der Haushaltsentwurf selbst in irgend einer Weise tangiert wurde).
Als „Bürgerhaushalte“ im eigentlichen Sinn des Wortes sollten dem gegenüber nur solche Beteiligungsansätze angesehen werden, bei denen die Bürger frühzeitig und nachhaltig in den Prozess der Haushaltsaufstellung selbst einbezogen werden. Es stehen hierfür Verfahren zur Verfügung, die es den Bürgern ermöglichen, bezüglich der Verteilung der disponiblen Mittel der Kommune auf die verschiedenen Verwendungsbereiche Priorisierungen vorzunehmen, ⅾ.h. zum Ausdruck zu bringen, wie wichtig und dringlich diese in ihren Augen sind. Die Ergebnisse können dann dem Rat in aggregierter, oder auch in gruppenspezifisch ausdifferenzierter Form als Ausdruck des Bürgerwillens zur Kenntnis gebracht werden, so dass er die Möglichkeit erhält, die Standpunkte der Bürgerschaft kennen zu lernen und sie – ggf. unter Beteiligung von Bürgervertretern – in seine Entscheidungsfindung einzubeziehen.
Weitere Qualitätskriterien für die Bewertung von Bürgerhaushalten
Ergänzend hierzu lassen sich vor allem die folgenden Qualitätskriterien von Bürgerhaushalten nennen:
Breite des Ansatzes, Größe der Teilnehmerzahl: Bürgerhauhalte sollten grundsätzlich von möglichst zahlreichen Bürgern aktiv mitgetragen werden.
Zugänglichkeit, Barrierefreiheit, keine Selektivität: Bürgerhaushalte sollten nicht nur eine Sache der leicht mobilisierbaren „Berufsbürger“ oder „üblichen Verdächtigen“ sein. Entgegen einer da und dort auffindbaren Auffassung weichen deren Prioritäten an wichtigen Punkten von den Wünschen und Bewertungen der „schweigenden“ Bevölkerungsmehrheit ab, so dass sich schwerwiegende Verzerrungen ergeben, wenn man ausschließlich ihre Äußerungen be-rücksichtigt. Insbesondere klammert man dann aber auch die schwer erreichbaren bildungs-fernen, sozial benachteiligten und kulturell nicht ausreichend integrierten Gruppen der Bevöl-kerung aus. Grundsätzlich sollte ebenso wie bei anderen Anlässen der Bürgerbeteiligung eine möglichst ausgewogene, im Idealfall „repräsentative“ Beteiligung der Bevölkerung angestrebt werden.
Gleichheit der Mitwirkungschancen der Teilnehmer: Insbesondere für Beteiligungsverfahren, die auf der physischen Präsenz und face‑.to-face-Interaktion von Menschen aufbauen, sollte der Grundsatz der Sicherung gleicher Beteiligungschancen gelten. So z.B. sollte bei Bürger-versammlungen unter allen Umständen vermieden werden, dass sich die häufig beobachtbare Situation der „Meinungsführerschaft“ weniger lautstarker Teilnehmer einstellt, die beanspru-chen, für die Mehrheit zu sprechen, ohne hierfür jedoch eine Legitimitätsgrundlage zu besit-zen.
Ausreichendes Ausmaß der Interessenberücksichtigung, des „Gehörs“: Moderne Bürger sind mehrheitlich „aufgeklärt“ genug, um nicht von der unerfüllbaren Erwartung auszugehen, dass ihre Vorstellungen 1 : 1 von den Entscheidern übernommen werden. Auf der anderen Seite gehört es aber ebenso zu ihrer Aufgeklärtheit hinzu, dass sie ein Unterscheidungsvermögen für „begründete“ und „unbegründete“, etwa auf das Einwirken von Macht‑ oder Profitinteressen zurückgehende Nichtberücksichtigungen ihrer Äußerungen besitzen. Die Entscheider brauchen sich bei der Zustimmung zur Einführung eines „echten“ Bürgerhaushalt zwar kei-neswegs vor einem akuten Machtverlust zu fürchten. Sie werden sich aber vor Augen halten müssen, dass bei der Abwägung von Bürgervoten viel auf dem Spiel steht. Sie können hierbei Legitimität gewinnen, oder auch verlieren.
Ablegung von Rechenschaft: Es gehört zum “deliberativen“ Umgang mit Bürgervoten hinzu, über deren Berücksichtigung oder Nichtberücksichtigung öffentlich „Rechenschaft“ abzulegen. Es sollte dies zu den selbstverständlichen Bestandteilen einer demokratischen Kultur gehören. Insbesondere sollte auf eine sorgsame Rechenschaftslegung auch und gerade in denjenigen Fällen geachtet werden, in denen Bürgervoten nicht entsprochen wird. Das Ziel der Entscheider sollte dabei sein, den Bürgern eine Chance zur Einsicht in die vernünftigen Gründe hierfür zu vermitteln. Beide Seiten sollten in diesem Zusammenhang einen erfolgreichen Prozess des „Demokratielernens“ vollziehen.
Institutionalisierung: Den Bürgern sollte bezüglich der Bereitschaft der Entscheider, ihnen Gehör zu schenken, nicht bloße „Gläubigkeit“ abgefordert werden. Vielmehr sollten sie in der Lage versetzt werden, diesbezüglich ein Vertrauen zu entwickeln, das durch rechtsverbindliche Garantieren untersetzt ist. Konkret gesagt sollte es in den Kommunen in Zukunft Rahmenordnungen für die Bürgerbeteiligung mit Satzungsrang geben, in denen dem Bürgerhaushalt im vollen Sinne des Wortes ein gesicherter Stellenwert zukommt.
Win-Win-Situation: Die Regelungen, die den Bürgerhaushalt betreffen, sollten nicht einseitig nur den Bürgerinteressen dienen. Vielmehr sollten diese Regelungen so gestaltet sein, dass sie gleichzeitig auch den legitimen Interessen der Entscheider entgegenkommen. Bürgerhaushalte sollten somit ebenso wie alle anderen Ansätze der Bürgerbeteiligung eine „Win-Win-Veranstaltung“ für alle Beteiligten sein, um eine allseitige Kooperationsbereitschaft zu sichern.
Zum Autor:
Helmut Klages ist emeritierter Professor für Verwaltungswissenschaften und Soziologie und forscht unter anderem zum Thema Bürgerbeteiligung. Zuletzt war er an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer tätig.
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Der 4. Statusbericht zu Bürgerhaushalten in Deutschland weist immerhin 207 Kommunen aus, die sich in irgendeiner Form mit dem Konzept eines Bürgerhaushalts befassen; die Zahl derjenigen Kommunen, die bereits über mehrere Jahre aktiv ein Bürgerhaushaltsverfahren betreiben, ist naturgemäß deutlich kleiner. Das Ergebnis mag angesichts von fast 12.000 Städten, Gemeinden und Kreisen in Deutschland noch sehr wenig erscheinen; dabei sollte jedoch nicht außer Acht gelassen werden, dass ein beträchtlicher Teil der Gemeinden gerade in Süddeutschland sehr klein ist, für die ein formalisiertes Bürgerhaushaltsverfahren allein schon wegen fehlender administrativer Kapazitäten nicht in Frage kommt. Gerade hier ist aber zu unterstellen, dass die Bürgerschaft ganz unmittelbar in viele Entscheidungen zur Generierung und Verwendung von Haushaltsmitteln eingebunden ist.
Wenn Bürger sich beteiligen oder beteiligt werden, fragen sie immer öfter: Was wird denn daraus? Oder sie sagen gleich mit skeptischem Blick: Ich mache mit, aber ich glaube nicht, dass wir da viel bewegen. Damit sprechen sie eine Frage an, die auch in einer Arbeitsgruppe der Internationalen Bürgerhaushalt-Tagung von InWent und bpb im Januar 2010 in Berlin diskutiert worden ist: Wie politisch ist der Bürgerhaushalt? Mit anderen Worten: Werden die Bürgerinnen und Bürger an wirklich relevanten Entscheidungen beteiligt?